農村集體產權制度改革中的“潞城模式”探析

柳田田

摘 要：農村集體產權制度改革，既是新形勢下發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度的必然要求，也是維護農民合法權益，增加農民財產性收入的重大舉措。山西省潞城市以黨和國家關于農村集體經濟發展的相關政策、文件、實施方案為依據，立足于本地實際，形成了農村集體產權制度改革中獨具特色的“潞城模式”。

關鍵詞：農村集體產權;農村集體產權制度改革;潞城模式

中圖分類號：F323 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）18-0023-03

深化農村集體產權制度改革，是農村生產關系適應生產力發展的客觀需要，對于建立城鄉要素平等交換關系，促進新型城鎮化健康發展，切實解決好三農問題具有重要的現實意義和深遠的歷史意義[1]。2016年12月26日，中共中央、國務院出臺了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，確定潞城市為“積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能”改革試點，并于2017年底全面完成試點任務。2017年10月18日，山西省委省政府推出《山西省推進農村集體產權制度改革實施方案》，為山西省的農村集體產權制度改革，特別是潞城市的農村集體產權制度改革工作提供了新的方向和更為明確的指導意見。2018年12月28—29日，習近平總書記在中央農村工作會議中強調，要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、要素、市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性，深入推進農村集體產權制度改革。山西省潞城市作為農村集體產權制度改革的先行者，一路走來，既有經驗，也有教訓。

一、“潞城模式”概述

潞城市位于山西省東南部，東部多為山區，中部多為平川，西部多為丘陵，這里生態功能十分脆弱，以靠天吃飯的“雨養農業”為主，農業效益不佳。在1996年時，潞城市農業局承擔了中國農業大學、山西省農機局和澳大利亞昆士蘭大學合作的“旱地農業保護性與帶狀耕作研究”中澳項目第二期實驗任務，逐步建立了完善的保護性耕作技術體系，培育了成熟的玉米保護性耕作技術，潞城市的農業發展取得了長足的發展和進步。農業部于2002年5月在山西省召開全國保護性耕作現場會，代表們到潞城現場參觀，引起很大反響，“潞城模式”由此形成。

近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，城鄉收入差距日益擴大，不同地區間農村經濟發展水平不均衡，農村特別是城郊結合部和沿海發達地區的農村，集體經濟組織資產規模、成員身份及組織構成均出現了新的變化[2]，潞城市也不例外。更多的農民選擇進程務工，農村剩余勞動力連年減少，農村經濟發展后勁不足，迫切需要改革。但最初確定的“潞城模式”這一稱謂卻得以沿用下來，直至農村集體產權制度改革的春風為“潞城模式”注入新的內涵。

二、農村集體產權制度改革中的“潞城模式”

（一）前期基礎性工作

前期充分的準備工作，保證了農村集體產權制度改革工作的順利實施。

1.制定改革實施方案。2015年1月10日，潞城市委、市政府召開會議，專題研究了農村集體資產股份權能改革試點工作，出臺了《潞城市關于積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點實施方案》，明確工作思路、目標和措施，保障了試點工作的有序推進。

2.建立工作機構。潞城市成立了以市委書記為組長，市長、市委副書記、分管副市長為副組長的試點工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在市農經中心。辦公室制定了《農村集體產權制度改革工作流程圖》，明確了操作流程和部門職責，以及工作節點和完成時限，各部門根據職責分工全面推進試點工作，基本形成了市級主導、鄉鎮主體、村級實施的工作機制。這種一把手牽頭負總責的工作機制，提高了鄉村兩級的重視程度，為改制工作的順利推進提供了必要的保證。

3.撥付工作經費。市財政撥付1 244.9萬元用于扶持試點村改制及發展壯大集體經濟和開展試點工作，對第一二批試點村每村補助2萬元，用于產權制度改革相關工作;對第三批全面開展村，每村補助3 000～5 000元，彌補產權制度改革經費;對10個集體經濟發展試點村，撥付1 100萬元，用于發展壯大集體經濟，發揮示范帶動作用。

4.分類推進實施。首先，在前期試點選擇上，有目的地選擇了有經營性資產、資源性資產以及一窮二白的村三種類型，根據他們的具體情況采用支持發展、扶助發展、破解改制阻力贏得發展機遇的措施。其次，成立股份經濟合作社和經濟合作社。把土地、山林、水面等資源的性資產先確權到戶，再把不宜確權到戶的資源性資產和經營性資產進行折股量化，成立股份經濟合作社;對存在一定債務、資不抵債的村，開展成員資格界定，資產登記造冊，成立經濟合作社。待債務化解后再進行折股量化，進一步過渡到股份經濟合作社。

5.統一思想認識。首先，組織召開全市農村集體資產股份權能改革試點推進大會。對改革流程、步驟和每個環節重點工作進行了詳細闡述。其次，試點鄉鎮、村召開“兩委”干部培訓會議，由市農經部門主要負責人和分管負責人親自授課，為“兩委”干部釋疑解惑。最后，試點村召開改制工作“新聞發布會”，由市鄉試點工作聯系人對社員代表和社員的提問現場答疑，解惑明義。

6.廣泛宣傳動員。首先，印發《致全體社員的一封信》，設立固定版面、懸掛橫幅標語讓農村改革政策進村入戶，各鄉鎮辦事處也通過集中召開動員會的形式進行發動，各改革村都分層次召開了黨員大會、村民代表大會，說明講透農村集體產權制度改革的目的、意義、政策規定和方法步驟等，充分調動農民群眾參與改革的積極性。其次，加大新聞媒體上的宣傳報道，《潞城報》《潞城電視臺》等主要媒體對潞城市產權制度改革工作做了專題報道。最后，加大改革信息交流，建立了產權制度改革微信群，潞城市改革領導小組辦公室定期收集改制信息，及時反饋給主要領導，形成產權改革“直通車”，反饋、督導、通報三管齊下，層層傳遞工作信息，層層傳導工作壓力。

（二）改革的重點環節：“三清”“兩順”“一規范”

1.“三清”：成員清、資產清、股權清。首先，在如何界定成員資格方面，潞城市人民政府經多次研討，出臺了《關于潞城市農村集體經濟組織成員資格界定的指導意見》（試行），為改革試點工作提供了有力的政策支持，確定了“尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可”的工作原則，明確成員資格界定的具體要求是因村而異，不搞一刀切，同時做到符合法律政策，不侵害婦女、兒童的合法權益，不出大框架，不標新立異，在全市力求實現統一的標準。編制了“有戶有地，正常登記;只占一頭，申請登記;兩頭不占，不需登記;群眾接納，表決登記”的成員界定口訣。其次，在如何開展清產核資方面，盤點資產時，潞城市以村界為基礎，除了兩權外，全部要清產核資。只要群眾認為是本村的，就進行清產核資，真真正正做到賬實、賬款、賬網相符;量化資產時，對資源性資產、經營性資產、公益性資產進行區分，對未承包到戶的資源性資產、集體統一經營的經營性資產量化到成員，對村集體存量債務、村集體持有的現金、村集體公益性資產應做特殊處理，不應量化到成員。最后，在股權設置方面。潞城市根據村情進行多次測算，公開征求意見，合理確定比例，讓廣大股東有更多的選擇權;科學設置原始股、基本股、勞齡股、村齡股、特色股，真正做到了尊重歷史、照顧現實、考慮貢獻、政策普惠、兼顧公平。

2.“兩順”：順民意、順體制。首先，順民意，把好程序。在實際工作中，潞城市委市政府在整個改制過程中始終把公開、公正、公平精神貫穿于全過程，充分保障農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，嚴格遵循“七必須、四入戶、八公告”的工作程序。所謂“七必須”，就是在召開社員代表會議時，必須啟動改制工作確定改制基準日、討論成員界定辦法、討論股權設置方案、通過改制實施方案、選舉新一屆理事會;在召開全體社員大會時，必須通過股份經濟合作社章程、進行社員代表選舉工作。所謂“四入戶”，是指改制公開信入戶、成員登記入戶、實施方案征求意見入戶、《章程草案》征求意見入戶。所謂“八公告”，是指啟動產權改革公告、成員調查公告、成員名冊公告、資產清查結果公告、實施方案征求意見公告、召開股份合作社成立大會公告、當選舉結果公告、股權清冊公告。嚴謹的工作程序保證了改制工作的順利進行，得到了廣大人民群眾的擁護。其次，順體制，建好制度。在股權設置和股權管理方面，采用了科學而有效的管理制度，針對股權設置，堅持“成員股為主，集體股為輔”的原則，對于有資產或收入的村股權和無收入或債務大的村股權分情況處理，真正做到不留后遺，確保“確員、確資、確股、確份”的順利實現;針對股權管理，采用靜態管理的方式，確保股權確股到人，發證到戶，以戶為單位參與分紅和行使表決權。此外，潞城市委市政府要求各村完成產權制度改革后，必須向鄉鎮、市農經部門上報“成員名冊、資產臺賬、股權清冊、股份合作社章程、合作社組織機構及法人代表、成立股份經濟合作社的相關記錄紀要等”資料進行登記備案，以確保改革程序的合法性和結果的有效性。

3.“一規范”：在后續管理上做到規范有序。為了確保產權制度改革成果的長期有效性，潞城市委市政府出臺了“3·1·5”模式，即“三分、五保、一獎勵”，做到分責、分賬、分權;保運轉、保公益、保發展、保還債、保分紅。此外，在產權證丟改革后，潞城市委市政府制定了村干部報酬管理辦法，主要內容是村干部報酬實行按勞取酬，依績定酬和以效獎酬，下兜底，上封頂，最高不超過農民人均收入的3倍，極大地提高了村干部工作的積極性和主動性。

三、改革成效與思考

在潞城市委市政府的領導下，在各級干部的努力下，潞城市的集體產權制度改革工作取得了極大的成效，主要表現在：第一，化解了矛盾糾紛。通過開展產權制度改革，有效化解了城內幾村外來人員侵犯原住居民的合法權益問題，化解了外遷戶要求分配集體土地補償款的糾紛，有效化解了集體土地被國家征占后補償款引發的各類糾紛21起，維護了農村穩定。第二，摸清了集體家底。全市204個村集體經濟組織賬面原有資產99 551.81萬元，盤盈資產9 085.4萬元，盤虧資產3 410.05萬元，賬面實有資產105 227.16萬元，折算量化資源性總額195 521.21萬元，量化經營性資產11 760.09萬元，全面摸清了農村集體資產資源家底。第三，明確了成員身份。本次產權制度改革開展了成員摸底調查和資格界定工作，共清查農村各類人員182 310人，確定成員173 568人。第四，壯大了集體經濟。全市68個零收入村中，通過資源有效利用，承包合同理順等手段，42個村集體經濟實現了“零”突破。第五，理順了收益分配機制。204個村中，195個村明確了收益分配辦法，19個有經營性資產村當年可對股東實現收益分紅，一些改革成果突出的村子已實現了實物和現金分紅。

當然，改革不會一蹴而就，也從來不會停止，改革之路任重道遠。但不容忽視的是，農村的集體產權制度改革的影響持久而深遠。村集體產權制度改革是一項管長遠、管全局的重大改革，具有打基礎和“四梁八柱”的重要性質[3]。改革可以進一步明確權屬和份額，加強資產管理，壯大集體經濟，增加農民的財產性收益，提升人民的農村居民的生活質量，改變農村現有的治理體制，化解農村矛盾，凝聚百姓民心。而作為年輕一代，我們要有改革的耐心，經得起歷史的檢驗。

參考文獻：

[1] ?朱大威，朱方林.我國農村集體產權制度改革的歷史回顧與現實思考[J].江蘇農業科學，2018，（16）.

[2] ?宋洪遠，高強.農村集體產權制度改革軌跡及其困境擺脫[J].改革，2015，（2）.

[3] ?程春麗.農村集體產權制度改革的路徑探析[J].人民論壇，2018，（11）.