從國家政策看文化和旅游的關系

宋子千

雖然從各自內涵來看，文化和旅游天然聯系緊密，但兩者的關系并非一成不變。反映在國家政策當中，在不同時期有不同處理。 一、歷年國家旅游政策中關于文化的內容 改革開放最早的10多年，我國旅游發展處于起步階段，國家旅游政策的重點是改善旅游接待條件，發展入境接待，為國家賺取外匯。多數文件是一事一議，沒有直接涉及文化和旅游的關系問題。

從20世紀90年代到21世紀初，我國旅游業進入快速發展階段，國家旅游政策的重點轉向經濟功能的全面釋放，與此同時，文化和旅游的關系也開始得到關注。1993年11月，國務院辦公廳轉發國家旅游局的文件《關于積極發展國內旅游業的意見》，在國家層面出臺的文件中首次明確將旅游業和文化事業聯系在一起，指出國內旅游業的興起和發展滿足了人民群眾日益增長的物質文化需求，增強了人民群眾熱愛祖國的凝聚力，帶動了文化事業的發展。2001年4月，國務院出臺《關于進一步加快旅游業發展的通知》，提出把發展旅游與加強社會主義精神文明建設緊密結合起來，并就增加旅游產品的文化科技內涵、突出地方特色和民族特色以及處理好文化遺產保護和旅游開發利用關系等做了規定，初步搭建了文化和旅游關系的政策框架。2004年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《2004-2010年全國紅色旅游發展規劃綱要》，首次在國家層面倡導發展紅色旅游。

近10年來，我國旅游發展更加注重發揮綜合功能，國家旅游政策中關于文化的內容比以往明顯增多，深度和廣度也有很大拓展。2009年12月，國務院出臺《關于加快發展旅游業的意見》，從開發理念、旅游經營服務、文化旅游產品、文體旅游活動、國家旅游形象等多個方面專門就豐富旅游文化內涵做出了規定，多處提到利用文化資源發展旅游，將文化作為旅游產業融合發展的首要領域，倡導文明健康的旅游方式，并強調繼續發展紅色旅游。同年底，國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，針對具體地域提出了旅游和文化聯動發展的思想。2014年8月，距離上一個文件出臺不到5年，又一個旅游方面的國發文件出臺，這就是《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》。該文件提出要更加注重文化傳承創新，專門就創新文化旅游產品、積極開展研學旅行等進行了闡述，還在大力發展鄉村旅游、擴大旅游購物消費、加強市場誠信建設等處提到文化旅游開發和旅游文化建設相關內容。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中央精神文明建設指導委員會等出臺的一些文件也涉及了旅游和文化的關系。一是中共中央辦公廳、國務院辦

公廳聯合印發的《2011-2015年全國紅色旅游發展規劃綱要》和《2016-2020年全國紅色旅游發展規劃綱要》，連續對紅色旅游發展做出部署。二是國務院辦公廳2013年2月印發的《國民旅游休閑綱要（2013-2020年）》，從國家層面首次對休閑發展進行部署，涉及紅色旅游、文化演藝、科普教育、誠信經營等，特別提出“鼓勵和支持私人博物館、書畫院、展覽館、體育健身場所、音樂室、手工技藝等民間休閑設施和業態發展”。三是2014年9月中央精神文明建設指導委員會印發的《關于進一步加強文明旅游工作的意見》，涉及旅游者行為文化。四是2015年8月出臺的《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》。標題把旅游和文化放在了一起，內容也提出了“支持實體書店融入文化旅游”等舉措。五是2016年5月出臺的《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》，涉及旅游誠信文化建設。六是2016年12月國務院印發的《“十三五”旅游業發展規劃》。這也是首次由國務院印發的五年旅游業發展規劃，有大量關于文化旅游發展和旅游文化建設的內容。七是2018年3月出臺的《國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見》。這是組建文化和旅游部之前國家層面出臺的最后一個旅游文件。該文件強調了旅游與文化的融合發展，并且將豐富文化內涵作為提升旅游產品品質的重要內容，提出了系列具體舉措。

從廣義上講，法律也屬于國家政策的范疇。2013年公布施行的《中華人民共和國旅游法》明確國務院和縣級以上地方人民政府應當將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃，特別強調“公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放”，并就誠信經營和文明旅游等做了具體規定。

二、歷年國家文化政策中關于旅游的內容

早期的國家文化政策很少提及旅游。到了21世紀，有個別文件提到了“旅游”的字樣，但沒有展開。真正較多提及旅游是在最近幾年，也就是在旅游成為人們日常生活的重要組成部分之后。

2011年10月，十七屆六中全會通過《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，提出“加強愛國主義教育基地建設，用好紅色旅游資源，使之成為弘揚培育民族精神和時代精神的重要課堂”“推動文化產業與旅游、體育、信息、物流、建筑等產業融合發展”“積極發展文化旅游，促進非物質文化遺產保護傳承與旅游相結合，發揮旅游對文化消費的促進作用”等。2012年12月，國務院出臺《關于進一步做好旅游等開發建設活動中文物保護工作的意見》，雖然事關旅游開發建設，但落腳點是在文物保護。2014年2月，國務院出臺《關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》，提出7條重點任務，其中有一條為“提升旅游發展文化內涵”，另外在“挖掘特色農業發展潛力”中還提到用文化創意和設計提升鄉村旅游和休閑農業發展水平。2016年3月，國務院出臺《關于進一步加強文物工作的指導意見》，要求建立文物、文化和旅游等部門和單位參加的行政執法聯動機制，發揮文物資源在壯大旅游業中的重要作用，打造文物旅游品牌，培育以文物保護單位、博物館為支撐的體驗旅游、研學旅行和傳統村落休閑旅游線路，設計生產較高文化品位的旅游紀念品等。2016年5月，國務院辦公廳轉發文化部等部門《關于推動文化文物單位文化創意產品開發的若干意見》，多處提及文化和旅游的結合，尤其是提出“支持文化資源與創意設計、旅游等相關產業跨界融合，提升文化旅游產品和服務的設計水平，開發具有地域特色、民族風情、文化品位的旅游商品和紀念品”。2017年3月，國務院辦公廳轉發文化部等部門《中國傳統工藝振興計劃》，提到“依托鄉村旅游創客示范基地和返鄉下鄉人員創業創新培訓園區（基地），推動傳統工藝品的生產、設計等和發展鄉村旅游有機結合”“推動傳統工藝與旅游市場的結合”“在非物質文化遺產、旅游等相關節會上設立傳統工藝專區”“將傳統工藝展示、傳習基礎設施建設納入‘十三五時期文化旅游提升工程”等。2017年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》，提出“發展文化旅游，擴大休閑娛樂消費”，并部署開展紅色旅游活動和文明旅游行動、建設國家文化公園和文化教育基地。

文化法律方面，《非物質文化遺產法》沒有出現“旅游”字樣，而《文物保護法》雖然提到“旅游”字樣，卻是為了強調“基本建設、旅游發展必須遵守文物保護工作的方針，其活動不得對文物造成損害”。

三、文化和旅游部組建以來文化和旅游統籌發展、融合發展的政策動向

以上分析基于國家層面的文件。如果分析部

門出臺的文件，還可找到更多相關內容。尤其是2009年8月，原文化部和國家旅游局曾聯合出臺《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》。不過，在文化和旅游分屬不同系統的背景下，文化政策也好，旅游政策也好，出發點都是本領域的發展，關心的是本部門重點工作，很難真正實現結合發展。

2018年2月，十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建文化和旅游部，一個重要目的就是統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，推動文化事業、文化產業和旅游業融合發展。文化和旅游統籌發展、融合發展自此進入新的階段。

文化和旅游部組建以來，國家層面又出臺了若干和文化、旅游相關的文件。2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實施革命文物保護利用工程（2018-2022年）的意見》，在基本原則、拓展利用途徑、重點項目、實施保障等多處直接提及旅游。2018年9月，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，在特色保護類村莊發展、發展鄉村特色文化產業等處既提到了文化又提到了旅游。2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，提出促進文物旅游融合發展，推介文物領域研學旅行、體驗旅游、休閑旅游項目和精品旅游線路。

文化和旅游部自身或者聯合其他部門也出臺了一些文件。其中，2018年5月文化和旅游部等20多個部門聯合簽署的《關于對旅游領域嚴重失信相關責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》，2018年12月文化和旅游部印發的《旅游市場黑名單管理辦法（試行）》等，主要針對誠信經營和文明旅游的問題;2018年11月文化和旅游部等17個部門聯合印發的《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》，在整個文件中較好地貫徹了文化旅游融合的思想;2018年12月文化和旅游部1號令印發的《國家級文化生態保護區管理辦法》，明確提出國家級文化生態保護區應該依托區域內獨具特色的文化生態資源開展旅游活動，但整個文件涉及旅游發展的內容不多。

從上述文件來看，文化和旅游部組建之后，國家和部門政策明顯體現出文化和旅游統籌發展、融合發展的導向，但是不難發現，傳統思維的痕跡仍有殘留。未來還需要在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，以人民美好生活需要為出發點和落腳點，加強文化和旅游發展的整體政策和融合政策設計，真正落實“宜融則融、能融盡融”的總體思路。