三權分置下農村土地規模化經營制度的研究

李海韻

本文以農村土地“三權分置”概念與背景研究為切入點，通過農村土地經營權的性質分析，提出“三權分置”改革下農村土地規模化經營的制度的構建，以解決農村土地規模化經營困難的現狀，加快農村經濟發展，實現農業現代化的目標。

一、農村土地“三權分置”概念與研究背景

1、三權分置指的是在農村土地集體所有權不變的大背景下，使土地的承包經營權一分為二，分為承包權和經營權，進而實現土地所有權、承包權和經營權的并行。我國農村土地“三權分置”主要是指在堅持和落實農村土地集體所有的前提下，完善的耕地保護制度和農村宅基地管理制度，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置。

2、隨著農村勞動力向城市轉移，現有的土地承包制度下，農村土地閑置狀況增多，傳統農業產出的農業價值無法滿足現實社會發展需要，“三權分置”作為新一輪土地改革重點，維持了原有的土地所有權歸集體不變，將土地承包權和土地經營權相分離，促進了土地高效流轉，使土地的利用效率得到提升。2013年11月9日至12日的十八屆三中全會為我國農村改革再出發定了調，而2014年中央1號文件則對農村改革進行了全面部署，2016年10月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置方法的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺，標志著我國在家庭聯產承包責任制后進入了下一個農村土地改革階段，通過“三權分置”的模式，推進了我國農村土地的經營模式向規模化、現代化的方向發展，同時也維護了農村土地的公有制性質，又實現了土地的集約化管理，充分解決耕地碎片化的問題，化解了一直困擾農業發展的融資難題。從未來發展前景來看，通過“三權分置”的引領作用，能夠充分構建農業土地規模經營和城市化發展的契合程度，通過價值創造以及價值增值方式的轉變，使生產力實現快速的飛躍，是我國統籌城鄉發展的重要戰略舉措。

二、我國農村土地經營權的性質分析

我國的農村土地經營權設置于農戶土地承包經營權之上，經營權的擁有者通過市場流轉的方式取得土地，并可以利用土地開展自主農業生產。而對于農村土地經營權的性質界定問題，筆者認為農村土地的經營權應當視為一種物權。因為現階段我國允許土地承包經營權通過出租等合法的債權方式進行流轉，在這種制度的支撐下，經營者就能夠合法取得債權形式的土地經營權。但是筆者經過對《重慶農業農村“十三五”規劃》的查閱，發現債權形式的經營權并不是三權分置改革的目標，同時從債權的權利特性來看，其存續期限相對較短，另外債權性質的土地經營權無法進行抵押設定，因此將土地經營權定義為債權有諸多的不合理之處。而物權性質的土地經營權具有自由轉讓和抵押的權利特性，同時物權化的土地經營權對經營者的保障更加全面，與經營者對土地長期穩定經營的需求不謀而合，綜上所述，將土地經營權物權化是我國農業經濟發展的必然趨勢，能夠切實滿足我國農業發展的需要。

三、“三權分置”改革下農村土地規模化經營的制度的構建

1、使土地承包經營權作為經營權的主體

土地經營權產生于土地承包經營權當中，土地經營權的設立方式為登記設立，通過土地承包權的分離登記式使其具有相應的法律效力。這樣一來，經營權作為一種物權，就擁有了相對強大的支配效力，在經營權向他人設定的過程當中，承包人在承包經營權行使的時間范圍之內將會受到經營權的限制，進而保障了經營權所有者的土地經營權利。通過這種權利的約束形式我們可以看出，在土地規模化經營制度的構建過程中，要確立土地承包經營權的基礎地位，將土地經營權和土地承包經營權進行分離。在《中華人民共和國物權法》當中規定，在土地承包期滿的時候，農民可以對土地進行繼續承包，這樣一來就通過相關的法律法規鞏固了土地的承包關系，只有土地的承包期足夠穩定，才能夠給予經營權足夠的保障，繼而實現農村土地的規模化生產。

2、全面提升土地的使用價值

①在“三權分置”的土地改革當中，經營主體不能對土地的農業生產用途進行改變，這是新形勢下土地利用的基礎性原則和要求。若想進一步深化土地改革，全面貫徹落實《意見》和現代農業制度的相關目標，就需要對經營主體的土地利用情況提出更加完善的標準和更加嚴格的要求。在《意見》當中有明確規定，經營主體可以在法律允許的范圍內對經營范圍內的土壤進行改良，使土地的地力和生產規模得到實質上的提升。在這種宏觀政策的背景下，經營主體應當對傳統的農業生產方式進行改良，通過機械化的方式進行生產，以最少的人力資源投入獲取最大的生產效益。

②為了提升農民在土地流轉方面的積極性，避免經營主體的資金浪費，相關部門可以引導群眾在農業生產的過程中結合現代企業管理制度，因地制宜，發展中藥材、有機水稻、小龍蝦、食用青蛙、泥鰍、鱔魚等養殖產業，以及果木經濟作物種植，如葡萄、獼猴桃、花椒、無花果、檸檬等，對缺技術、缺勞力的農戶實行“代種代管”“聯養合作”，并注入一定的扶持資金，培育“農民股東”。鼓勵農戶將土地承包經營權入股，這樣農民就能夠以股東的身份參與到農業生產的過程中，既能夠對土地的生產狀況進行統籌化管理，同時還保障了農民對土地所擁有的話語權。通過這種科學合理的手段，最大限度的提升土地的使用價值，使我國農業生產的規模和效率得到實質上的提升，讓扶貧產業強起來，這也是在“三權分置”背景下農村土地規模化經營的發展趨勢。

綜上所述，土地承包經營權對于農民來說是一種非常重要的財產權利，也是農民合法經營土地的重要保障，土地經營權的物權化，可以充分滿足經營者長期穩定經營的需要，并且對經營者的權利保護工作更加全面，符合“三權分置”改革的最終目標，與相關政策規定相契合。

（作者單位：402472重慶市榮昌區仁義鎮農業服務中心）