城市環境治理效率及其影響因素研究

張軍濤，湯 睿

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025 )

一、問題的提出

中國自改革開放以來經歷著高速的城鎮化進程，大量農村人口進入城市共享發展紅利。2017年底，中國城鎮化率已達58.52%。根據《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，到2020年常住人口城鎮化率將達到60%左右，戶籍人口城鎮化率要達到45%，這相當于2017—2020年城鎮化率年均提升0.66個百分點。人口的大量涌入一方面為城市發展不斷輸送新鮮血液；另一方面也為城市環境帶來巨大壓力，不斷考驗政府的管理水平。由于中國城市在運行過程中長期處于粗放增長模式，必然伴隨著大量能源和資源的過度消耗，快速發展的經濟和城鎮化帶來的城市環境惡化問題日益突出。交通擁堵、霧霾和地下水過度開采等問題愈發嚴重，已經威脅到城市居民的生活質量和身心健康，成為城市機體的病灶。在這種情況下，以往城市規劃與治理的弊端逐漸暴露，生態環境脆弱和環境容量不足成為中國城市發展過程中必須解決的問題。鑒于此，各級政府對環境問題給予的關注程度不斷增強，城市環境治理效率也逐步成為焦點。尤其是黨的十八大以來，大力推進生態文明建設成為政府工作的重點，中央和地方對城市環境問題的治理力度不斷加大。就目前城市環境治理成效來看，雖然部分城市的環境有所好轉，但總體而言城市環境治理不容樂觀，城市環境惡化不利于推進綠色發展和共享發展，也不利于實現人與自然和諧共生。全面認識城市環境問題，并采取系統有效的應對措施，切實提高城市環境治理效率，對實現城市可持續發展具有重要意義。

國內外學者對城市環境治理效率問題進行了多視角的研究，取得了一系列研究成果。Stewart[1]主張環境治理責任應由中央政府承擔；Ogawa和Wildasin[2]基于理論模型的推導，強調盡管各區域之間存在明顯的差異甚至會造成嚴重的外溢效應，但通過各級政府的分權管理仍然可以實現合理的環境資源配置效果；Adame等[3]提出，可以通過正負轉換方式把非期望產出轉換為期望產出，最終達到分析包含非期望產出的環境治理效率的目的；顏鵬飛和王兵[4]運用SBM模型和盧恩伯格生產率指標，分析了中國30個省份的環境治理效率和環境全要素生產率及其影響因素；韓強和曹洪軍[5]以社會總投資額作為環境治理的投入量，分析了環境治理投資的績效；張凌云和齊曄[6]認為，地方政府為了追求政治晉升和擴大地方財政收入，必然專注于經濟增長，而忽略環境監管和投入，嚴重影響了城市環境治理效率的提升；何平林和劉建平[7]將財政支出這一環境治理變量作為統計口徑，分析了中國地方政府在環境治理中的財政資金投入力度及效率；黃萬華等[8]認為，中國目前存在的重要問題是環境資源的產權界限不明晰，導致地方政府難以把控經濟與政治的基本界限，出現城市環境治理效率下降的問題；孫露等[9]運用主成分分析方法對非期望產出進行研究，提出了不同環境治理效率的測度方法；任丙強[10]從公共政策角度研究了城市環境治理效率及城市環保政策執行效果的重要因素，認為政策激勵是推進環境治理良態發展的重要積極因素；俞會新和林曉彤[11]通過建立EBM超效率模型，對京津冀城市環境治理效率進行分析，認為影響環境治理效率的原因在于投入冗余與產出之間的矛盾；吳建祖和王蓉娟[12]利用雙重差分方法檢驗環保約談制度與環境治理效率之間的關系。

國內外學者的研究成果為本文的研究奠定了基礎。但已有研究多集中于省際經濟和行業領域，對特定區域和城市群的具體情況，尤其是對全國整體城市環境治理效率的分析并不多。對于中國而言，各區域在發展過程中勢必存在著城市環境治理效率的差異問題，不同區域的內在差異也有所不同，產生這種差異又受到哪些因素的影響，需要進行系統性分析。本文立足于中國經濟新常態的宏觀背景和城市環境治理效率普遍較低這一事實，在踐行城市可持續發展和城鎮化質量提升的指導思想下，對中國30個省份城市環境治理效率及其影響因素展開研究。

二、研究方法、指標體系構建與數據來源

(一)研究方法

1. DEA-BCC模型

2. 面板Tobit模型

(二)指標體系構建

本文遵循評價指標體系完備性、可行性、可操作性和典型性的原則，構建城市環境治理效率指標體系。一是根據相關參考文獻[13]-[15]，按照城市環境治理效率投入—產出分析原則，在綜合考慮各項指標連續可得性的基礎上，將城市環境治理效率評價指標體系分為城市環境治理投入指標和城市環境治理產出指標。二是考慮到政府環境治理投入的可計量性和數據的可得性，城市環境治理投入指標主要包括城市環境基礎設施建設投資總額(億元)、污染治理項目本年度完成的投資(萬元)、當年建成投產“三同時”項目數(項)、水利、環境和公共設施管理從業人數(萬人)；城市環境治理效率產出指標主要包括建成區綠化覆蓋率(%)、工業廢水排放達標率(%)、工業二氧化硫去除率(%)、生活垃圾無害化處理率(%)。

(三)數據來源

為全面評估城市環境治理效率，由于西藏、臺灣、香港和澳門數據的缺失，本文選取中國30個省份的地級以上城市作為評價單元。基于數據的時效性和一致性，選取2007—2016年的面板數據進行分析。本文所使用的數據均來自于2008—2017年的《中國城市統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國環境年鑒》等。

三、城市環境治理效率的動態測度

以2007—2016年中國30個省份的地級以上城市的面板數據為基礎，通過數據包絡模型(DEA)，利用DEAP2.1軟件，對全國及東部、中部、西部、東北四大經濟板塊的城市環境治理效率進行動態測算。[注]限于篇幅，測算結果未在正文列出，留存備索。2007—2016年中國各省份城市環境治理效率整體呈波浪式上升趨勢，但就數值而言仍然偏低，僅上升25.3%。2007—2014年各省份城市環境治理效率穩步提升；2015年城市環境治理效率出現較大幅度變動，呈現明顯下滑現象，由0.636下降到0.552；2015—2016年城市環境治理效率又呈現出迅猛回升的勢頭。

(一)四大經濟板塊城市環境治理效率的比較分析

2007—2016年山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、河南、湖北、廣東、廣西和四川的城市環境治理效率始終處于較低區間，低于0.400，海南和青海的城市環境治理效率已達到1.000，反映出各省份之間城市環境治理效率存在明顯的地區差異。

1. 東部地區城市環境治理效率

2007—2016年東部地區城市環境治理效率和全國基本保持一致，呈現波浪式上升趨勢。由2007年的0.271上升到2016年的0.654，說明東部地區不僅注重城市環境治理投入，也密切關注城市環境治理質量。上海和海南的城市環境治理效率最高，分別達到0.683和1.000，反映出其在城市環境治理過程中能夠合理配置投入要素，全面提升投入要素的利用效率。

2. 中部地區城市環境治理效率

2007—2016年中部地區城市環境治理效率總體呈現波浪式變動，且逐漸低于全國平均水平，僅2008年略高于全國平均值。自2009年開始，中部地區城市環境治理效率逐漸與全國拉開差距，其城市環境治理投入產出錯配問題明顯。江西和湖南的城市環境治理效率相對較高，其余省份均位于0.500以下，主要在于中部地區大部分省份過多依靠城市環境治理投入要素的增加，忽視投入產出的最優組合，外加缺乏城市環境精細化管理意識，導致城市環境治理效率總體偏低。

3. 西部地區城市環境治理效率

2007—2016年西部地區城市環境治理效率呈現出明顯上升趨勢且遠高于全國平均值，從2007年的0.564上升到2016年的0.822。與其他地區明顯不同的是，西部地區城市環境治理效率均保持在0.600以上，顯示出了較平穩的發展狀態。內蒙古、廣西和四川的城市環境治理效率較低，其余省份均處于較高水平，反映出西部地區城市環境治理效率也存在明顯的地區差異。

4.東北地區城市環境治理效率

2007—2016年東北地區城市環境治理效率波動幅度最大，但總體而言卻呈現小幅度上升趨勢，由0.176上升到0.414，反映出東北地區環境治理效率提升的緩慢性。黑龍江、吉林和遼寧的城市環境治理效率均低于0.400，主要原因在于東北地區是老工業基地，經濟發展過程中傳統重工業占據主導地位，高能耗高污染的產業運行模式對于該地區城市環境帶來極大的負面效應。此外，城市環境治理中一味地增加投入要素數量，難以把控投入要素的利用效率，無法實現最優投入規模下的高效率利用水平，導致東北地區城市環境治理效率處于全國最低水平。

(二)城市環境治理效率的模式分析

本文依據城市環境治理效率的高低，將其分為高效率模式(E≥0.9)、中效率模式(0.7≤E<0.9)、弱效率模式(0.3≤E<0.7)和低效率模式(E<0.3)四種類型，并對這四種類型進行說明。

1. 城市環境治理的高效率模式

城市環境治理的高效率模式表明，政府在城市環境治理過程中對于投入產出能夠實現較高的轉換率，處于這一發展模式的省份能夠準確把握城市環境治理投入產出的最優組合方式，實現投入要素的高效利用，這對于提升城市環境治理效率具有借鑒意義。海南和青海的城市環境治理效率達到1.000，說明這些省份對于城市環境治理的投入能夠完全轉化為產出。這是因為處于高效率模式的省份，其城市環境質量本身較高，外加污染程度相對較低，環境治理的投入要素相對較少，基本能夠全部轉化成產出水平，環境治理效率自然也就較高。

2. 城市環境治理的中效率模式

城市環境治理的中效率模式反映了政府在實施城市環境治理政策的過程中能夠將投入的要素資源進行合理轉化，有助于實現投入效用最大化，也能夠在較大程度上避免公共資源的浪費，有助于實現城市環境的精細化治理。中效率模式的省份均位于中西部地區，說明中西部地區在城市環境治理中基本能夠實現投入要素的轉化，但相對于高效率模式而言，仍存在著較大的差距。這除了與自身投入水平相關外，還與投入要素的冗余化有關，盲目投入不但無法提高反而會降低城市環境治理效率。因此，實現城市環境治理投入產出的優化應成為各省份環境規劃重要的關注點。

3. 城市環境治理的弱效率模式

城市環境治理的弱效率模式意味著城市環境治理中的投入要素尚未發揮全部價值，難以實現高質量的綜合利用效果。處于弱效率模式的省份大多數位于東部地區，一方面，東部地區以犧牲環境為代價的經濟發展方式依然存在，從而導致城市環境治理速度滯后于城市環境污染速度；另一方面，東部地區城市環境治理投入要素本身基數較大，要素冗余抑制城市環境治理效率的進一步提升。因此，對于處于城市環境治理弱效率模式的省份，如果要提升城市環境治理效率，必須強化城市環保理念，規避資源無效化的利用方式，集中推進城市資源利用效率的提升，從而加速實現由弱效率模式向高效率模式的轉變。

4. 城市環境治理的低效率模式

城市環境治理的低效率模式表明，城市環境治理中的投入要素難以順利轉化為實際產出，出現資源閑置及浪費現象，長此以往會引發城市環境治理的畸形化現象。處于低效率模式的省份分布于四大經濟板塊，其中東北地區的省份全部屬于該模式。這意味著這些省份的城市環境治理過程中僅有30%以下的投入要素能夠轉化成實際產出，70%以上的投入要素被浪費，既表現為投入要素利用的低效率，也反映出了投入規模的不合理。因此，對于城市環境治理低效率模式的省份，亟待嚴格把控城市環境治理的投入要素以及調整投入要素的利用方式，通過引進高效環保設備及環境技術，加大政府對于環境治理政策的實施力度，進而實現城市環境治理效率的提升。

四、城市環境治理效率的靜態測度

以2016年中國30個省份的地級以上城市為研究樣本，對其城市環境治理效率進行靜態測算，結果如表1所示。

表1 城市環境治理效率分解及規模報酬

注：綜合效率=純技術效率×規模效率。

(一)城市環境治理的純技術效率

2016年全國城市環境治理效率中的純技術效率為0.859，處于非有效性狀態，表明在城市環境治理過程中相關投入要素并沒有合理轉化為城市環境治理產出，存在明顯的資源浪費。城市環境治理實現純技術效率有效的省份數量已達21個，其中位于東部地區的省份均實現了純技術效率的有效性，說明2016年東部地區城市環境治理的投入要素完全轉化為產出，實現了最優的投入規模效率，體現出城市治理的良好態勢。以內蒙古和陜西等為代表的西部地區的部分省份也達到了城市環境治理的純技術效率有效性，表明這些省份能夠充分利用全部投入要素，與最優投入規模效率高度一致。然而，中部地區的山西、河南、湖北和東北地區的遼寧、吉林、黑龍江治理效率存在明顯的滯后性，均處于非有效性狀態，意味著城市環境治理過程中投入要素尚未得到充分利用，存在嚴重的資源損耗及低效率使用現象。

(二)城市環境治理的規模效率

2016年全國城市環境治理效率中的規模效率為0.754，與純技術效率相比仍處于較低水平，也處于非有效狀態，說明城市環境治理投入要素與最優組合情況下的投入規模狀態存在較大差距。全國有10個省份實現了規模效率的有效性，東部地區僅有天津、上海、山東和海南4個省份規模效率達到1.000，投入要素達到了有效狀態下的最優投入規模，意味著城市環境治理效率實現了弱DEA有效；其余6個省份規模效率均小于1.000，表明城市環境治理的投入要素尚未達到有效狀態下的最優規模，均表現為投入要素量的冗余現象。中部地區部分省份和東北地區的城市環境治理規模效率以及純技術效率均處于非有效性狀態，導致綜合效率偏低；西部地區部分省份卻實現了規模效率的有效性。因此，城市環境治理中要素投入量應與最優規模下的投入量保持一致，以實現城市環境治理規模效率由非有效性向有效性轉變，最終實現城市環境治理的高效率目標。

(三)城市環境治理的規模報酬

2016年城市環境治理效率規模報酬遞增的省份有4個，有16個省份處于規模報酬遞減狀態。處于規模報酬不變的省份，其純技術效率和規模效率均為1.000，說明城市環境治理中投入要素既達到了最優規模下的投入量，也實現了最優規模利用效率，該類省份對于城市環境治理和城市環境規劃建設具有示范性引領作用。處于規模報酬遞增狀態的省份，城市環境治理中應繼續增加要素投入量，密切關注投入要素的利用方式和利用效率，以實現最優規模的效率水平；大部分省份仍處于規模報酬遞減狀態，表現為投入要素的使用量超出最優規模投入量，存在嚴重的冗余現象。在未來城市環境治理中應適度減少要素投入量，實現投入與產出的高度契合，這是提升城市環境治理效率的關鍵舉措。

五、城市環境治理效率的影響因素分析

(一)變量選擇與模型設定

本文以城市環境治理效率(UEF)為被解釋變量，在參考有關文獻的基礎之上[16]-[18]，選取城市環境治理投資水平(Ei)、城市空間集聚水平(Pd)、城市經濟發展水平(Eco)、城市產業結構(Is)、城市對外開放水平(Od)、城市環境承載力(Uec)、城市工業污染治理水平(St)、城市科技發展水平(Ti)和城市生態建設水平(Gre)等因素作為解釋變量，并分別以城市環境基礎設施建設投資總額、人口密度、人均GDP、規模以上工業總產值、當年實際使用外資金額、生活垃圾無害化處理率、工業污水處理率、科學研究及技術服務業從業人員數占比和人均綠地面積進行衡量。根據標準面板Tobit模型，構建如下計量模型：

UEFit=β0+β1Eiit+β2Pdit+β3Ecoit+β4Isit+β5Odit+β6Uecit+β7Stit+β8Tiit+β9Greit+εit

其中， i和t分別為省份和年份；ε為隨機誤差項。

表2是主要變量的描述性統計，本文的樣本數是300，處理后的數據標準差整體較小，表明樣本統計量與總體參數的值較為接近，樣本對總體而言具有代表性，以此得到的研究結論可信度較高。

表2 主要變量的描述性統計

(二)回歸結果分析

利用STATA15.0對上述模型進行回歸分析，結果如表3所示。

表3 回歸結果

注：括號里為標準誤，***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。

1.全國層面城市環境治理效率影響因素分析

由模型(1)可知，就全國層面而言，2007—2016年城市空間集聚水平、城市經濟發展水平和城市環境承載力對城市環境治理效率具有正向促進作用，且均通過1%或5%的顯著性檢驗。城市空間集聚水平提升意味著空間利用效率增強，在有限的空間范圍內稀缺資源得到充分利用，從而促進城市環境治理效率提升。城市經濟發展水平與資源、人才、技術的流入成正比，經濟發達的城市能夠為環境治理提供充足的資金，確保環境治理的有效性。城市環境承載力提升意味著城市環境系統擁有更強的韌性，這在很大程度上降低了環境治理工作的難度。城市產業結構和城市對外開放水平對城市環境治理效率具有負向阻礙作用，且分別通過10%和5%的顯著性檢驗。城市產業結構對于城市環境治理效率有較為顯著的負向影響，這與當前中國工業化發展背景基本吻合，能源消耗持續增加導致資源環境承載能力不斷下降，加之第三產業發展相對落后，致使產業結構并沒有實現真正意義上的轉型與升級。城市對外開放水平對城市環境治理效率具有負向影響，這說明政府在引進外資時放寬了對于企業性質的審查和環境壓力的評價，而企業在處理污染物排放的過程中，往往會選擇治污成本更低的排污方案，極大地降低了環境治理效率。

2.四大板塊城市環境治理效率影響因素分析

由模型(2)可知，就東部地區而言，城市環境治理投資水平、城市空間集聚水平和城市經濟發展水平對城市環境治理效率具有正向促進作用，且均通過5%或10%的顯著性檢驗。環境治理投資水平提升意味著加大對環境基礎設施建設、工業污染源治理等的投入力度，實現環境治理效率的高效性。城市產業結構對城市環境治理效率具有負向影響，且通過5%的顯著性檢驗。作為人口凈流入地區，東部地區城市規模擴張迅速，但城市產業結構成為制約城市環境治理效率提升的主要因素。

由模型(3)可知，就中部地區而言，城市環境承載力、城市工業污染治理水平和城市科技發展水平對城市環境治理效率具有正向促進作用，且均通過1%或5%的顯著性檢驗。城市工業污染治理水平提升表明，由污染源排放造成的環境污染問題得到有效遏制。城市科技發展水平為城市環境治理提供技術支撐，更加先進的設備和科研創新等有利于提高城市環境治理效率。城市產業結構對城市環境治理效率具有負向阻礙作用，且通過1%的顯著性檢驗。傳統重工業和勞動、資源密集型產業在中部地區仍占據較大比重，城市經濟發展嚴重依賴于高污染、高能耗產業，造成了很大程度上的環境污染。相對于東部地區而言，中部地區第三產業所占比重較低，這也影響了其城市環境治理效率。

由模型(4)可知，就西部地區而言，城市空間集聚水平、城市經濟發展水平和城市環境承載力對城市環境治理效率具有正向促進作用，且均通過5%的顯著性檢驗。隨著西部大開發和“一帶一路”倡議的深入推進，城市經濟發展水平已成為西部地區城市環境治理的經濟支撐。城市環境治理投資水平和城市對外開放水平對城市環境治理效率具有負向阻礙作用，且分別通過5%和10%的顯著性檢驗。由于西部地區的資源稟賦加之政府的大力投資，使其長期依賴于生產要素的大量投入。在投資過程中，環保投資口徑不統一、邊界不明確以及對于資金的把控和落實存在明顯滯后現象，是導致城市環境治理投資水平對城市環境治理效率具有負向影響的根本原因。此外，一些城市在引進外資時盲目追求經濟指標，也成為阻礙城市環境治理水平提升的原因之一。

由模型(5)可知，就東北地區而言，城市環境治理投資水平、城市經濟發展水平和城市空間集聚水平對城市環境治理效率具有正向促進作用，且均通過5%或10%的顯著性檢驗。東北地區的城市早期資源開發、利用致使生產環境和生活環境質量大幅度下降。隨著經濟社會的發展，環保投資的不斷增加對環境治理效率的促進作用十分明顯。城市經濟發展水平的提升能夠為城市環境治理提供更多的資金支持，能夠為環境治理效率提升提供保障。城市產業結構對城市環境治理效率具有負向阻礙作用，且通過5%的顯著性檢驗。東北地區城市經濟發展嚴重依賴于以高污染、高能耗為特點的重工業，新型現代化工業發展相對緩慢，難以實現產業結構的轉型與升級。

六、研究結論

本文基于數據包絡模型對中國30個省份城市環境治理效率進行動態測度和靜態測度，并利用面板Tobit模型分析其影響因素。研究結果表明：(1)就2007—2016年中國各省份城市環境治理效率的動態測度結果而言，各省份城市環境治理效率整體呈波浪式上升趨勢，四大經濟板塊之間存在較大差異，可以劃分為高效率模式、中效率模式、弱效率模式和低效率模式四種類型。(2)就2016年中國各省份城市環境治理效率的靜態測度結果而言，規模報酬不變的省份有10個，規模報酬遞增的省份有4個，規模報酬遞減的省份有16個；城市環境治理實現純技術效率有效的省份有21個，實現規模效率有效的省份有10個。(3)就城市環境治理效率影響因素分析結果而言，城市空間集聚水平和城市經濟發展水平和城市環境承載力對城市環境治理效率具有正向促進作用，城市產業結構和城市對外開放水平具有負向阻礙作用。就四大經濟板塊而言，城市環境治理投資水平、城市空間集聚水平和城市經濟發展水平對東部地區城市環境治理效率具有正向促進作用，城市產業結構具有負向阻礙作用；城市環境承載力、城市工業污染治理水平和城市科技發展水平對中部地區城市環境治理效率具有正向促進作用，城市產業結構具有負向阻礙作用；城市空間集聚水平、城市經濟發展水平和城市環境承載力對西部地區城市環境治理效率具有正向促進作用，城市環境治理投資水平、城市對外開放水平具有負向阻礙作用；城市環境治理投資水平和城市空間集聚水平和城市經濟發展水平對東北地區城市環境治理效率具有正向促進作用，城市產業結構具有負向阻礙作用。