透明財政:概念界定和法治保障機制

茆曉穎，劉付韓

(蘇州大學 東吳商學院，江蘇 蘇州 215021)

一、引 言

新中國成立以來，我國先后經歷了財政統收統支，“核定收支、分級包干”體制；1994年分稅制財政體制改革，1998年底財政發展方向定位為公共財政；2007年以后財政向民生轉型；十八屆三中全會后，現代財政制度成為全面深化財稅體制改革的選擇。每一種財政模式的演變必將會帶來一些向上向好的變化，既是客觀事實的現實需要，也是時代發展的必然結果。隨著時間推演、信息技術的快速發展，政府變得不再隱秘，社會公眾對自己的權責愈加清晰，了解政府日常運營、運行機制的欲望與日俱增，這就對透明政府提出一定的要求。

財政作為國家治理的基礎和重要支柱、政府行為的資金來源和重要保障，財政管理得當與否直接影響政府管理水平和管理效率的高低，可以說財政管理是政府管理的基礎和核心，因此，對透明政府的要求暗含透明財政，透明財政成為透明政府的重要組成部分。然而，研究“透明”仍然存在一些不可避免的問題。首先，學術界對于“透明財政”與“財政透明度”的理解一直是含糊不清的，大多數情況下處于混用狀態。其次，雖然近年來我國政府財政透明狀況在各種測評中已有進步，但仍然改變不了整體得分較低的客觀事實。再次，政府對透明財政的功能認知不夠全面。最后，透明財政的整體保障措施和保障機制尚處于缺位狀態，尤其是法治保障機制。

基于上述考慮，本文研究的主要問題：首先，對“透明財政”和“財政透明度”予以概念界定和內涵辨析，在辨析過程中，試圖指出兩個概念之間的關系以及影響路徑。其次，對透明財政的功能予以闡述，從功能的角度說明透明財政于一國政府治理而言的重要意義。最后，對提高財政透明度、保障透明財政得以實現的法治保障機制予以初步構造。

二、概念界定與內涵辨析

“財政透明度”最初是由Kopits和Craig[1]在1998年定義的。他們理解的“財政透明度”是向公眾公開政府的結構與功能、財政政策意向、公共部門賬戶以及財政預測信息，但Kopits和Craig所下定義也僅表達出政府財政應該公開的范圍，關于“度”的衡量并未給出明確標準，這也體現透明財政和財政透明度在區分上的困難。隨后，國際貨幣基金組織(IMF)財政事務部的《財政透明度手冊(修訂版)》將這一定義收錄其中。徐仁輝[2]認為,財政透明度要求政府財政預算過程的透明公開以及及時、充分、有系統地揭露財政信息。劉笑霞和李建發[3]指出財政透明度的核心是公眾能夠及時、充分地獲取政府的財政信息,以正確評價政府公共受托責任的履行情況，同時強調考慮到學術界對“透明財政”和“財政透明度”通常不加以區分，二人在研究時也未對兩個概念進行嚴格區分。

字面上似乎沒有差異，但隨著國家治理體系和治理能力現代化的逐步實現，二者在意義上的區別將愈加明顯，本文立足于邊界清晰、內涵明了的出發點，認為有必要將這對概念予以規范，并從透明財政在我國的起源與演變展開辨析。從我國現實國情來看，透明財政、財政透明度與我國多年來動態變化的財政模式有一定內在關系，如前文所述，新中國成立以來，我國先后經歷過財政統收統支、公共財政、民生財政、現代財政制度等各種財政模式，改革開放后，公眾對透明政府的要求開始出現，透明財政理所應當提上日事議程。

(一)公共財政模式下

王華春[4]認為，公共財政(Public Finance)在形式上是為了滿足各個市場主體的公共需要而存在和運行的，這種公共需要無法通過市場交換途徑實現，由國家提供公共產品最為經濟和有效。我們可以發現，公共財政發端于社會主義市場經濟體制的大背景下：1978年，十一屆三中全會作出改革開放的歷史性決定，經過數年市場經濟的初步發展，1992年10月，黨的十四大明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。不同于計劃經濟時期的統一配置，此時市場開始發揮作用，市場失靈也初現端倪。政府自然而然地承擔起供給責任，市場不能做或不愿意做的由政府來做、市場發展需要的外部條件由政府來保障，其中最顯著的是公共需要和公共物品，由此公共財政誕生。

茆曉穎[5]強調我國于1998年正式提出公共財政要著眼于公共性、公平性、公益性，以滿足整個社會成員的公共需要。公共性、公平性、公益性，既高度概括了公共財政的特點，也濃縮了其內涵。從公共財政的內涵來說,鄒傳教和譚安華[6]認為，基于彌補市場缺陷的理念，公共財政是一種彌補缺陷財政；基于為市場提供公共產品的理念，公共財政是一種服務財政；依照公意民主決策的理念，公共財政是一種民主財政；基于依法規范理財的理念，公共財政是一種法制財政；基于接受公眾監督的理念，公共財政是一種受制財政。

在公共財政模式下，核心是滿足公共需要和提供公共產品，此時的透明財政強調政府有義務將公共產品提供狀況、公共需要得到滿足程度向社會公開，不可否認的是我國透明財政剛剛起步，此時的透明財政絕對不能作為一個終極規范狀態來理解，透明財政與財政透明度在內涵上是一樣的，二者都表達一種數量的衡量、程度的多少，混用無可厚非。

(二)民生財政模式下

在我國經濟建設得以恢復，基本溫飽問題能夠解決，滿足更高層次需求的條件下，民生財政應運而生。安體富[7]認為，民生財政就是指在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政。民生財政和民主財政具有內在一致性和因果關系：首先，民主財政意味著作為納稅人的公民有權參與決策財政支出的具體去向。其次，從自身利益的角度出發，擁有參與決策權后廣大民眾必將財政資金用于自身，即人民生活基本面，切切實實讓老百姓獲得好處，因此，民主財政必然引致民生財政。

民生財政是適應社會主義市場經濟要求出現的，是社會主義市場經濟體制下公共財政的一個特色，也是區別于資本主義制度下公共財政的重要內容之一。我國作為社會主義國家，“人民當家作主”深入人心，任何一屆政府的最終目標都是讓人民過上美好生活，民生財政的出現具有現實必然性。無論何種政治都離不開人的作用，一旦有人的參與就有主觀能動性的發揮空間。人口基數和疆域決定了我國縱橫兩方面的政府層級和部門設置都是多且長的，各個職能崗位都需要人的力量，尤其是涉及資金去向和數量分配時，人的主觀能動性和欲望就會被極大的激發。

陽光透明是對尋租空間最有力的擠壓，民生財政模式下的透明財政側重于財政支出的透明，預算向社會公開，是狹義的透明，也是最普遍意義上的透明財政。隨著我國經濟、政治、社會、文化等各方面的向好發展，透明財政與財政透明度的差異逐漸凸顯出來，透明財政成為一種理想狀態，是一種令人滿意的結果，更多地傳達出透明財政目標得以實現；而財政透明度自帶“度”的字眼，表達衡量指標的工具作用，最終成為透明財政狀況的度量衡和尺度標準。兩者之間的影響路徑是通過政府和社會公眾的共同努力，提高財政透明度進而保障透明財政的實現。

(三)現代財政制度下

基于歷史情況和多年執政經驗，黨中央充分認識到社會發展規律和執政規律，旗幟鮮明地提出了國家現代化、財政現代化。十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性?！笔糯髨蟾嬉鄬F代財政制度作出重要部署，提出“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！?/p>

一是兩次重大會議都強調加快建立現代財政制度，也引起一些質疑之聲，但王慶[8]認為，現代財政制度不是對公共財政本質論的否定，而是反映出我國政府面對未來發展危機所作出的提升以財政為核心的國家組織能力的科學決斷。現代財政制度強調的是財政的時代特征，是隨著時間的演進動態發展的。劉劍文和侯卓[9]指出，從法學角度看，現代財政制度具有法治性、回應性、均衡性和公共性的品格。從內涵來說，現代財政制度必須是科學的，是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。

二是對比兩次大會的相關論述不難發現，在現代財政制度下，“透明”一詞頻頻出現，當然與透明相偕的一直是“預算”、“預算制度”，這說明我國目前對于透明財政的認知或者說要求還停留在預算問題上。隨著2015年1月1日新《預算法》的全面實施，預算透明問題得到了極大改善，正如Kopits和Craig對財政透明度的初始定義，政府的結構與功能、財政政策意向、公共部門賬戶以及財政預測信息均應向社會公布公開。故而在現代財政制度下，透明財政的概念和內涵不應囿于財政支出規模結構，也絕不僅僅是預算公開而已。

楊雅琴[10]認為，透明財政要求財政信息公開的內容包括但不限于：全口徑的政府財政收入和支出預決算信息，如年初預算、年中執行報告、季度執行報告、年末決算報告、審計報告等。作為財政信息公開的核心，財政收支來源、去向、結構、規模要詳細單獨反映，年初預算必須及時可靠，決算報告反映全年財政政策執行落實情況，必須總結得當、易于理解；政府采購方面，招投標作為政府采購的主要形式，年終可以采取將全年的案例匯算編撰成冊、公開發行的方式予以公布；我國作為社會主義市場經濟國家，政府財政對經濟享有把控力，年初需要預計未來經濟走向，說明可能采取的對應政策整體指向，以使普通大眾了解經濟狀況，作出個人決策；地方政府債務情況，產業投資基金，PPP項目等亦是需要向社會公眾公開的內容。當然，正如胡小明[11]所言，互聯網技術迅猛發展，電子政務已然上線，未來將承擔更多責任，政府數據開放是對政府信息公開的全面提升，從政府信息公開到數據開放已是大勢所趨。同理，從財政信息公開到財政數據開放也應是看得見的未來。從透明財政日益豐滿的內涵中可以發現，財政透明度已經不僅僅是一個定量的衡量和一串含有經濟意義的數字，定性衡量也將成為財政透明度內涵中不可或缺的一部分。

綜上所述，透明財政、財政透明度與財政模式都是動態發展的過程，從最初混用不加以區分、到后來衡量指標與終極目標的關系、再到現代財政制度下定量衡量加定性衡量，透明財政的外延不斷擴大、內涵更加豐富，與財政透明度的差異日漸顯現，區分這對概念無論在理論上還是實務中都有現實意義。總結起來，透明財政是結果導向，是最終要實現的規范狀態，針對我國目前透明財政的現狀以及存在的較多問題，財政透明度作為衡量指標，要在實現透明財政終極狀態的進程中充分發揮作用，用定量或定性的指標直白而客觀地反映問題，積極尋求解決方案，在財政透明度不斷提高的過程中推動透明財政狀況的改善。

三、透明財政的功能

透明財政的功能反映的是當我國財政透明度提升、實現較高程度的透明財政時，對于各種各樣不同性質的社會主體來說能夠獲得什么。正是因為透明財政的種種功能和好處，我們才必須為了實現透明財政而付出心力和努力，采取各種措施、設計各種保障機制。

一是于普通社會公眾而言。首先，提高財政透明度甚至實現透明財政意味著在不違反保密條例的前提下，更多財政信息的公開、更快捷的財政信息獲取方式、知情權充分行使，社會公眾會對“人民當家作主”這句話有更深刻的體會。其次，政府公開的財政信息應該包括對經濟形勢的預測，這將成為社會公眾進行個人投資、消費決策的重要參考依據。最后，透明財政將極大地減少信息不對稱給公眾帶來的劣勢，提升公眾信心，正如劉尚希[12]指出，市場經濟在另一種意義上講是“信心經濟”，經濟的正常運轉是靠社會公眾的信心來支撐著的。

二是于學術研究者而言。“巧婦難為無米之炊”，信息和數據是學術研究的原材料，愈是聲明卓著的專家學者，獲取數據的渠道愈是通達，往往一份研究成果的出爐含有很多普通人難以企及的資源信息。而對于萬千相關專業的普通學生和研究者而言，好的創意和思路為數據所困實屬正常，透明財政的必備前奏是財政信息公開，甚至是數據開放，這是專業學生的福音，邁出了科學研究的第一步，也是最重要的一步，對于整個研究水平的提升可能會有新的驚喜。

三是于政府財政自身而言。首先，唯有財政內部管理規范化，才能談及外部信息公開。透明財政要求信息公開，則是一種通過強制公開促進規范化的影響路徑。其次，透明財政既有利于政府提高管理水平和效率，又能夠降低治理成本，通過倒逼機制推動高效廉潔的服務型政府建設。最后，坦誠相見是樹立增強政府公信力、建立民眾信任的最佳舉措。

四是于官民互動而言。我國社會公眾公共參與意識和參與感不強、缺乏有效互動的問題長期存在，具體原因有三：其一，民眾對于自身權利不知道、知道不執行、執行不徹底。其二，互動渠道匱乏，這是財政事項決策過程缺乏官民互動的核心原因。互聯網的存在本該大力推動雙向互動，但目前政府門戶網站的建設大多僅用于相關信息的簡單事后披露，網站維護不及時、網絡化程度低導致難以吸收有益意見。其三，目前大部分財政決策直接由相關財政人員或政府工作者作出，財政信息過于隱秘，社會公眾根本不了解前因后果，對于相關決定只有被動接受的唯一選擇。財政透明程度低、信息公開不及時不完善是上述原因的共同影響因素。因此，實現透明財政、信息公開將為官民雙方有效互動提供重要保障：社會公眾充分行使參與決策權、監督權，提出反饋意見，政府則廣納各方建議，既有助于問題解決，又能推動政府公共服務升級，提高政策接受度，在政策普及和推廣上省時省力。

五是于中立第三方而言。嚴格說來，任何一項行動必須經過評估才能稱之為一項完整的行動，政府行為代表整個國家的行為舉止，而財政行為是政府行為的核心，對政府行為、財政行為的評估由于主體不同存在較大差異。社會公眾角度的財政評估是通過信訪、投訴舉報等簡單實現的，鑒于個體異質性和評判標準差異，這種評估系統性差、客觀性不足，對財政管理改進意義不大?，F有的財政評估一般由政府內部審計部門作出，即“政府自評估”，狹義的政府財政自評估是指財政收支績效評價，缺點是評估內容和關注點有限，根據績效評價指標體系作出的自評估一般僅關注收支完成情況，局限于效率目標，容易忽略其他方面執行情況，結果難以保證真實性、可靠性和全面性。以上兩種評估并不是財政行為評估的最佳選擇，本著中立和高效原則，第三方專業機構評估脫穎而出。雖然第三方專業機構在我國尚屬新鮮事物且發展緩慢，但從發達國家的發展經驗來看，第三方評估保持中立獨立性，是促進財政治理水平提高最有效的方法。因此，透明財政為今后的第三方評估奠定堅實基礎，打通信息獲取渠道，有利于評估工作的開展，最終受益點落在財政管理水平和效率的提升上。

四、透明財政的法治保障機制

楊雅琴[10]從財政透明度、財政管理、國家治理三者間的關系出發，構建了一個財政透明度影響財政管理進而影響國家治理的理論分析框架。反觀我國透明財政狀況，十年前劉笑霞和李建發[3]已提出我國財政透明存在忽視公眾的信息需求、現有預算會計難以全面反映政府的財務狀況和業績、政府信息公開缺乏可靠性等問題，十年后王冬香[13]的研究結果依然是我國財政透明度尚未完全達到國際主流要求，中央部門和省級財政透明度水平較低等情況仍然普遍存在。張璐晶[14]認為，根據清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心的 《2018 年中國市級政府財政透明度研究報告》，財政透明公開整體情況明顯優于去年，地方債仍是最難公開的部分，各地普遍未對具體債務結構和項目情況加以說明。鑒于學術界針對我國透明財政和財政透明度的相關問題已有較多研究，且獲得普遍認可，本文對現狀、問題、原因不做過多分析，轉而將關注點聚焦于如何構建透明財政的保障機制。

對于現代中國，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，才是真正的法治。十八屆三中全會提出，“建設法治中國，要維護憲法法律權威。建設社會主義法治中國，是建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的重要目標之一?！笔藢盟闹腥珪蟆案骷壵仨殘猿衷邳h的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！闭鳛閲覚C器的重要組成部分，“法治政府”命題的提出與“法治中國”具有一貫性。進一步地，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在法治中國和法治政府的大背景下，必然要求財政法治化，即法治財政。法治就是用法律的準繩去衡量、規范、引導社會生活，一個現代國家必須是一個法治國家，國家要走向現代化必須走向法治化。財政亦是如此，財政的現代化也必須是法治化的，不僅要形式意義上的法制，更要實質意義上的法治。現代財政與法治財政是一體的，現代財政制度需要法律和法治的保障，只有依照法律制度行事才能夠實現財政的現代化。在財政現代化即法治化的大前提下，作為財政管理和現代財政制度的一部分，須用法律的權威、法治的手段來保障財政透明度的提高，最終達到令人滿意的透明財政。政府信息公開是增強政府工作透明度、推進法治政府建設的內在必然要求，與之相對，法治財政也難離對財政信息公開和財政透明度的辨析，透明財政與法治財政是相互作用的。故而本文將透明財政的保障機制構建進一步縮小為法治保障機制的構造。

(一)科學立法

法制是法治的保證，法律是法制的前提。根據這一邏輯關系，可以得出：再強大的法治也必須以法律條文作為基石?！吨腥A人民共和國立法法》明確規定，“基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度，稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度，只能制定法律”?？v觀現行法律，截至2018年12月，我國已制定現行憲法和有效法律共267部，其中與財政相關的有效法律13部；而明確與透明財政有聯系的僅有《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)，《中華人民共和國政府采購法》勉強算有聯系，顯然數量上遠遠不夠；《中華人民共和國政府采購法》2002年通過、2014年修正一次，《預算法》1994年通過、2014年修正一次，結合我國近年來政府透明、透明財政種種測評的得分和指數可知，從質量上這些法律仍有改進空間。

法規方面最能體現規范透明的是《中華人民共和國政府信息公開條例》。2003年SARS疫情之后政府意識到信息公開的重要性，開始起草政府信息公開文件，并于2008年5月1日正式實施，十年過去，并未有過修正。顯然，2008—2018年是我國飛速發展期，科學的法律必須是與時俱進的、動態變化的，因此，考量現行《政府信息公開條例》與我國國情的適配性是目前亟待解決的任務之一。另一方面，財政畢竟只是政府工作的一部分，想要實現透明財政，一份獨立的財政信息公開規范文件必不可少，建議由財政部牽頭起草出臺《財政信息公開》部門規章范本，全國各級財政部門統一執行；同時給予各地一定的自由裁量權，可結合本地區經濟形勢、政府財政管理工作和管理能力因地制宜，適當公開，但必須報上級部門審批，情況好的地區可以實行備案制，同時設立定期檢查或不定期抽查制度。

(二)嚴格執法

根據2017年中央決算報告[15],財政信息公開法治執行方面，以《預算法》的執行情況為例，政府相關部門堅持“將預算法各項要求落實到預算管理工作各方面，實施全面規范、公開透明的預算制度。做到完善重點支出保障機制、優化轉移支付結構、健全政府決算體系、加大預算公開力度，首次在中國政府網、財政部門戶網站集中公開中央預算、中央部門預算和中央對地方轉移支付預算，公開部門預算的中央部門增加到105個，公開內容更加細化，公開時間比2016年提前8天”。但在部分信息的更新方面仍然存在漏洞，如《中國財政年鑒》數據僅限于2000—2005年，時間跨度短且信息陳舊；中央對各省的財政轉移支付分配情況公開年度僅限于2015—2017年，2014年及以前的詳細情況無從得知，這可能與2014年新修訂的《預算法》有關。地方財政信息公開也存在內容有限、網站維護不及時等問題，而且各地區水平差距較大。山西、內蒙古自治區等信息公開不夠理想，但也有地方政府在財政信息公開和數據公開方面做得比較好，如江蘇省統計局的網絡建設和維護狀況就值得稱贊和學習。簡言之，我國透明財政在范圍廣度和內容深度上短板問題突出，尤其地方財政透明水平參差不齊，這也反映出各級財政部門在透明財政執法上尚未做到“嚴格”。

所謂“嚴格執法”的主體指的是政府財政機關和政府財政工作人員，嚴格執法執行的是政府財政信息公開條例，執法內容則是及時、真實、可靠的公開行政機關(財政稅務部門)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。這就要求財稅部門、財稅工作者在日常工作中注重對財政信息加以整理，工作流程規范化、高效率。我國已經于2019年1月1日起在全國各級各類行政事業單位全面實施《政府會計制度》，基本全面的會計制度是財政信息管理和整理的基礎，可以不要求所有會計人掌握這一制度，但培養一批精通政府會計準則制度的人才至關重要。

(三)公正司法

從執行的角度，鑒于我國政府層級多，透明財政、財政信息公開的要求下達和理解已需時日，下級政府在進行信息公開時有可能受到平臺、渠道和技術水平的限制；同時執行過程中難免有偏差，甚至違法不遵、陽奉陰違的情況也時有發生。中央政府精力有限，這就需要各級人大和審計部門的監督評估、司法部門的合法性審查，即廣義上的“司法”。如前所述，現有的財政評估一般由政府內部審計部門作出，即“政府自評估”，這種自評估一般僅關注收支完成情況和效率目標，容易忽略法治執行情況，結果難以保證真實性和可靠性。因此，這里強調“公正司法”。司法部門在對財政部門透明財政情況進行檢查時，必須拋棄同屬政府內部部門的親疏觀念，謹記司法職責、秉承中立態度，發現問題、分析原因，積極推動財政部門優化內部管理和外部公開工作，為提高財政透明度、實現透明財政提供切實保障。

(四)全民守法

透明財政、財政信息公開似乎與社會公眾關系不大，其實不然。茆曉穎[16]認為，作為財政管理工作中極為重要的一部分，財政監督旨在有效提升財政管理水平，保證財政分配的科學性和高效性。從監督主體來看，社會監督是實現財政監督的有效方法之一，當前社會公眾對政府財政行為的監督卻存在諸多弊端，如監督途徑受阻、監督有效性不高等。打通官民溝通渠道、充分重視廣泛吸收各方意見，政府工作者責無旁貸，這也是“全民守法”的體現。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》，除行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。因此“全民守法”，一方面要求社會公眾充分行使這項權利，依照《政府信息公開條例》規定的程序積極主動申請獲取財政信息，擴大透明財政范圍，提高財政透明度。另一方面要求廣大社會公眾積極發揚主人翁精神，依法行使監督權，對透明財政和財政信息公開的立法、執法、司法環節予以監督，提出反饋意見，形成官民有效互動的良性循環。