政府間收入劃分：理論與現實驅動的重新審視

劉明慧，侯雅楠

(東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

政府間收入劃分是政府間財政關系中的一個必要環節，事關收入體制改革和地方財力保障兩個財政改革的關鍵性問題，因而一直是學術界研究的議題，特別是隨著現代財政制度改革的逐步深入，更成為學者們廣泛關注的重點。自黨的十八屆三中全會以來，我國主要從兩個維度對政府間財政關系進行改革：一是收入劃分，二是財政事權與支出責任劃分。在收入劃分方面，自2016年國務院出臺《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》后，收入劃分改革沒有實質性地推進，而且這一方案是基于“營改增”的過渡性選擇，并不是規范意義上的收入劃分體制改革；在財政事權與支出責任劃分方面，改革的框架基本搭成。2016年以來國務院相繼制定出臺了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，進一步明確與細分了基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式。十九大報告把中央和地方財政關系的構建置于財政體制改革的優先序位，相對于財政事權與支出責任劃分改革的實質性有序推進，政府間收入劃分改革推進的步伐相對緩慢與滯后，特別是 “營改增”的全面實施以及財政事權與支出責任改革方向的明細化調整為收入劃分改革既帶來了挑戰也提供了契機，如何加快制定政府間收入劃分總體方案與構筑具有中國特色的收入劃分體系就成為深化政府間財政關系改革的重點，以及十九大后政府間財政關系改革亟待破解的首要難題。

一、政府間收入劃分的核心命題

合理劃分中央與地方間收入是多級財政分權治理的必然要求，也是攸關我國新一輪財政體制改革與構建現代財政制度的重要環節，更是提振地方財政運行預期的根本性要素。收入劃分是一個協調平衡過程，旨在解決中央收入集權與地方收入分權的適度性問題。收入劃分的結果直接決定著各級政府的收入能力，而收入能力是影響政府治理能力的一個關鍵性的供給因素，收入劃分的錯配與結構不合理在很大程度上表征了各級財政供給能力的不充分性與不平衡性，因此，規范的收入劃分與合理的財力結構是政府治理體系構建的重要支撐。

基于收入劃分制度改革必然牽涉稅制改革，因而在中央與地方間收入劃分的研究過程中，學者們的關注重點主要是依據稅種的性質與特點如何進行稅收劃分[1-2-3]。而收入劃分內在于政府間財政關系的范疇，這一約束條件決定了需要在政府間財政關系的框架下研究這一問題。這一方面是因為政府收入形式的多樣性使得僅僅從稅收角度刻畫收入劃分的維度比較單一，難以回應收入劃分的多重性及其經濟內涵。另一方面，收入劃分的必要性前提條件源自中央政府和地方政府的財力需求，即中央政府和地方政府承擔的財政支出責任的范圍與程度大小，收入劃分與支出責任劃分在邏輯上的相互影響和相互制約特性決定了要平行推進這兩項改革，否則就難以從政府間關系總體框架中反映收入劃分的多維性，增加政府間財政關系整體改革的摩擦成本，也不能很好地契合政府收入治理的客觀要求。為此，必須重視收入劃分與支出責任匹配關系的解構，結合中央與地方支出責任劃分改革，縱深推進收入劃分的合理性與合規性。中央與地方間收入劃分的核心命題涉及到劃分的驅動力及劃分比例調整的動因、以什么作為劃分對象、如何合理確定劃分級次，影響劃分規模適度性的決定因素，以及如何選擇規范的劃分路徑。對這些問題的闡析需要從理論和現實雙重維度聚焦改革邏輯、體制性約束與應對對策，從而實現政府間縱向財政平衡的目標與形成穩定合理的政府間財政關系模式。

二、政府間收入劃分的驅動力：中央調控與地方利益共同推動

(一)政府間收入劃分：我國財政體制演變的主線

一國政府間收入劃分格局是多種因素相互作用與選擇的結果。改革開放以來我國財政體制的發展脈絡與收入劃分體制的縱向演變具有一致性，并且對分成體制有著較強的路徑依賴。隨著財政體制改革由中央統一平衡轉變為地方自求平衡的推進，收入劃分的主導和收入規模也相應地表現為從先中央后地方到先地方后中央的轉變。收入的集中與分散和財權的集權與分權之間不具有完全的對應性，收入劃分廣義上是財權的劃分，狹義上是收入形式與收入規模的劃分。

從財政體制模式發展的階段性演變脈絡來看，政府間收入劃分在財權集中主導的模式下，大致沿著收入從集中到分散，再到適度集中與適度分散相結合的主線推進。就以收入劃分為標志的國家形態而言，計劃經濟體制下的國家形態是國家財政，實行集權下的集中收入體制，地方政府不是真正意義上的獨立行為主體，自主性程度很低，獨立的利益訴求得不到充分的重視；1953—1978年實行集權下的收入適度分散的“總額分成”體制，地方政府的獨立利益與主體地位開始顯現；隨著市場經濟體制改革的推動，1980—1993年實行適度分權下的以“分灶吃飯”為典型特征的收入分散的財政包干體制，將財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、中央地方共享收入和其他調劑收入形式[4]，財政形態由中央主導向發揮中央和地方兩個積極性轉變。

1994年以提高兩個比重與加強中央宏觀調控為目標的分稅制改革使得財政體制轉向適度集權下的適度集中模式，在確保財政收入快速增長的同時，進一步提高了中央財政收入集中度。分稅制規范了中央與地方間的收入劃分依據與范圍，從按隸屬關系轉變為按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并在2002年以后已經逐漸形成共享稅為主，專享稅為輔的稅種分成與收入分成相結合、具有明顯的收入分成回歸性質的收入劃分格局。在財政包干制下，收入分配向地方傾斜，而分稅制改革造成初次收入分配向中央傾斜，在支出責任未作相應調整的情況下引發了地方財政的收支緊張問題。

(二)劃分邏輯：中央主導與兼顧地方利益交替

政府間收入劃分體制變遷和調整的驅動因素是財政壓力下的中央宏觀調控與地方激勵的權衡，其中實現財政收入的充分性是各級政府財政行為的重要目標[5]。改革開放后，地方政府獨立利益的訴求趨于增強，在經濟發展水平和財政收入規模既定的約束，以及中央和地方目標函數不盡一致的語境下，中央力求收入最大化以發揮宏觀調控職能與地方追求收入最大化以擴張財政支出之間存在著一定程度的沖突和掣肘。由于在以收入分成為主的體制下分成比例的確定與調整直接影響中央與地方的收入規模、結構的形成、收入集權度和收入分權度的變化，以及收入增量的邊際調整，因此不同時期調整收入分成比例這種自上而下的強制性體制安排就成為收入劃分改革的基本邏輯。

基于收入劃分采取頂層設計模式，中央政府在其中占據主導地位，因而，收入劃分體制的設計與實施表現為一種強制性制度變遷，在以中央為主或偏向中央的同時適當兼顧地方利益，尋求二者的最大公約數或平衡狀態[5]。一方面，不同階段分成比例的調整都主要向中央收入傾斜是中央政府在分成比例調整中的主導性及加強宏觀調控的政策導向的使然。在1982 年、1985 年和1988 年對“財政承包制”進行過三次調整，每次的結果都是增加地方向中央的固定上繳額度，并通過重新劃分稅種的辦法來提高中央收入，如1982 年將利高稅大的煙酒行業的工商稅由調劑收入改為基數歸地方，增量由中央和地方分成[4]。分稅制改革后中央與地方收入劃分的博弈安排與調整重點放在擴大共享稅范圍和提高中央分享比例方面，2003年將企業所得稅和個人所得稅的中央和地方分享比例由50∶50提高到60∶40。證券交易印花稅的中央與地方分成比例調整更為頻繁，1994年、1997年、2000年、2001年和2002年分別為50∶50、80∶20、91∶9、94∶6和97∶3，2016年全部改為中央稅收收入。另一方面，伴隨著“營改增”的全面實施和為了保證改革的平穩推進，增值稅收入中央和地方的比例分成從75∶25調整為50∶50。在目前我國共享稅為主導的稅收劃分模式的語境下，共享稅劃分比例是中央和地方收入博弈的重要籌碼，直接影響收入劃分格局的形成與變化，而隨著增值稅作為第一大稅種的地位更加突出與地方財政收入對增值稅依賴性的迅速增強[6]，增值稅收入分享成為中央和地方收入劃分最關鍵的部分與重要財力基礎，這就需要將兼顧稅收法與各級財政的收支平衡作為共享稅劃分比例調適的基本依據，從而更有效地發揮共享稅制的功能優勢。

鑒于旨在提高兩個比重的分稅制改革引致政府間收入劃分格局的重大變化，為了矯正地方稅收收入與支出責任均衡狀態的偏離與緩釋地方政府財政壓力，解決由于地方較低的邊際分成比例而引發的稅收收入激勵不足帶來的經濟發展動力不足的問題，中央在加大轉移支付的同時，增強了對地方非稅收入的激勵，賦予地方政府非稅收入制度的制定權和收入征管的較大自由裁量權，特別是收入支配權完全賦予地方而中央不參與分配，進而促成地方政府追求預算外收入和制度外收入最大化的強激勵，為地方籌資創造了廣泛的收入空間。由于這些收入的征管具有較大的隨意性、不可控制性及地方具有較強的控制能力，因而進一步造成政府間稅費分享規則的不合理性。

三、政府間收入劃分的對象框定：稅收收入與全口徑收入

一國政府收入體系是由各種形式收入有機組合而成，鑒于不同級次政府財政收入的不同構性，政府間收入劃分要解決的首要問題是劃分的標的物，即對什么收入形式或在多大范圍內進行劃分。受效率、公平、自治性、責任性等不同因素的影響，不同國家在收入劃分的形式、性質及收入分權程度方面都呈現出不同的特點。長期以來，我國財政體制演變及對地方稅體系建設的關注使得收入劃分都聚焦在稅收收入的框架內展開。這種劃分范式比較符合發達國家政府以稅收收入為主要來源的實踐，而對于我國而言，中央與地方間的稅收收入結構和全口徑收入結構存在較大的差異。相應地，也折射出收入集權與分權程度測度結果的不同。雖然目前學術界對財政分權的界定標準與度量指標呈現多樣性的態勢，但是一般而言，收入分權意味著收入下移，收入分權度高低反映著地方政府擁有的財政收入支配權的大小。在這一意義上，從稅收角度收入劃分的集權程度較高，而從全口徑收入角度收入劃分的分權程度較高。

理論上，研究收入劃分的維度應包括一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算。在2017年的稅收收入結構中，中央占52.4%，地方占47.6%。如果將政府性基金預算收入與國有資本經營預算收入納入考察范圍，則中央財政收入占全口徑財政收入比重為36.4%，地方財政收入占全口徑財政收入比重為63.6%。2017年非稅收入占一般公共預算收入的比重為16.4%，地方非稅收入占地方本級預算收入比重為24.9%，占全部非稅收入比重為80.8%。政府性基金收入占全口徑財政收入比重為26.0%，地方政府性基金收入占地方全口徑財政收入比重為38.3%。這表明，非稅收入和政府性基金收入在地方財政收入中占比相對較高，在收入劃分中如果僅限于稅收而不考慮全口徑預算會低估收入分權的程度[7]。從地方政府性基金收入結構來看，租金化傾向明顯，以國有土地出讓收入體現的地租型收入規模較大。2017年土地出讓收入占政府性基金預算收入比重為81.3%，同時，各地區土地出讓收入規模存在較大的差異。根據與自然資源有關的收入劃分原則，資源性的收入如果分布具有較強的非均衡性則應劃歸中央政府，以發揮調節和平衡收入的功能。反之，如果劃歸地方可能加劇現有地方間財力差異。實踐中，土地出讓行為聯結了房價變動與地方政府收入，根據現行土地出讓收入管理辦法，全部土地出讓收入繳入地方國庫，由地方自行支配[8]，中央不參與土地出讓收益分配。這不僅加大了中央對地方房地產宏觀調控的難度，加劇了地方債務的風險，而且也降低了地方財政收入質量。由此可見，合理調整和優化中央與地方間的收入劃分，除了鎖定稅收渠道之外，還應從更寬廣的全口徑預算視野來拓展收入劃分改革的思路。應逐步建立中央與地方間的土地出讓收入分享機制，中央和省級財政應適時參與收入分成，并將這部分分成收入定向用于對社會保險基金的補助和對縣鄉的轉移支付等方面[9]。

政府間收入劃分的范圍隨著制約收入劃分環境的變化具有動態調整性。經濟進入新常態、“供給側”改革中的降成本戰略實施、稅制結構優化、一般公共預算與政府性基金預算的統籌整合、房地產調控政策等因素都會對稅收收入、非稅收入、政府性基金收入的規模變化和收入預期產生直接的影響，這些既是收入劃分改革面臨的約束條件，同時也為收入劃分改革帶來了新的不確定性。因此，收入劃分模式既要遵循普遍性的原則，更需契合一國不同時期的特殊性。另外，國地稅合并之后的垂直管理體制將在一定程度上弱化地方稅收征管權，從而應更加關注對這一改革對非稅收入征收及其收入劃分問題。隨著中期預算支出框架的引入，如何將收入預測納入一個連續性的經濟周期[10]以避免年度預算下收入劃分的不協調性也是一個亟須研究的議題。

四、政府間收入劃分的級次厘定： 同一性與差異性

政府間收入劃分的研究起點是政府的分級性，只要有多級政府的存在，客觀上就存在權力在不同級次政府間的配置，相應地，收入劃分的目的就是中央和地方各級政府的利益都能得以保障，并形成穩定的預期以及協調和平衡好各級政府財政關系。由此觀之，收入劃分級次的廓清是研究收入劃分歸屬的基礎性前提。在多級政府治理的語境下，政府間收入劃分必然關涉到在多少層級政府之間進行劃分以及如何進行劃分的問題，即哪些在中央和省級之間劃分，哪些在各級政府間劃分。從收入劃分的環節來看，各級政府的收入劃分最終通過可支配財力得以體現，其形成過程既包括初次分配的稅收和非稅收入，也包括再分配的轉移支付收入。

(一)省級政府成為不同層級地方財政收入劃分的連接點

建立兩層面的政府間收入劃分模式是基于效率及可操作性的適宜選擇。一是立足國家層面，中央政府和省級政府之間實行全國統一的一元化分稅形式與收入劃分框架；二是基于地方層面，適應地方治理和考慮各個區域性要素稟賦的差異性特征，省級以下政府實行多元化的收入劃分模式[11]。我國具有不完全財政分權特征，地方稅收自主權程度較低，只擁有部分稅種稅率選擇權和稅收減免權，而支出自主權較大。從我國財政體制改革實踐來看，稅收劃分基本上都限于中央和省級政府之間，并且這種縱向稅收劃分關系相對統一，省級政府對市、縣下級政府的財政管轄方式比照中央與省級政府的制度安排執行，各省內政府間稅收劃分由本省結合實際自行決定，由此形成省際間收入劃分方式大相徑庭的局面[3]。這源于較大的地區差異導致各省級政府對下級政府的管轄方式各異，延伸到財政領域則表現為各省級政府內部的每一層級政府財力配置狀況的差異就更大[12]，同時也說明為什么分稅制改革只在中央和省級政府之間劃分稅種，以及在不同地方不能整齊劃一地實施收入劃分的緣由。

鑒于省級政府在聯接中央政府與基層政府之間的特定角色定位，推進政府間收入劃分改革的方向應鎖定在構建省級統籌協調機制，充分發揮省級政府在省域內財政縱向平衡和橫向平衡方面的職責，以及平衡省以下政府間財力與基本公共服務均等化中的作用，合理構建省域內收入劃分體制以適應各級地方政府的支出責任，這有助于降低收入劃分中的制度交易成本與構建省域現代財政制度，同時對縱深推動分稅制改革，以及合理運用地方自主權與提高財政分權的有效性也有所裨益。

(二)財政支出責任劃分決定收入劃分格局形成

政府間的收入劃分可分解為收入規模、劃分比例、政府間財力均衡三個要素。收入劃分是形式，其實質是滿足支出責任的需求。收入劃分與支出責任劃分影響因素的差異、不同步或錯配往往會導致地方收支缺口，繼而形成縱向財政失衡的狀態。為此，收入劃分既要考慮稅種如何合理劃分，還要關注支出責任的劃分。收入劃分與支出責任劃分之間屬于共變發展系統中的兩個子系統，在政府間財政關系中相互支撐，任何一個子系統的變革必然會引發另一個子系統的調整與之相適應。稅種劃歸哪級政府需要權衡公平與效率、收入規模、增長潛能、穩定性程度等，由此將主體稅種、資源類稅、地區間收入差異較大的稅類納入劃分范圍是比較合意的選項。以資源稅為例，對于資源經濟依賴型的地方政府而言，資源價格的不穩定性將使得地方財政具有不確定性和面臨可持續性的挑戰[13]。

收入劃分改革的基準是中央和地方能夠持續獲得穩定的財源以適應支出責任的需要，因而收入劃分改革的指向與核心問題應從關注稅收劃分轉向提高收入與支出責任的匹配程度。從收入是支出責任履行的基礎和關鍵條件的機理出發，研判地區間財力差距和地方收支缺口大小不能僅僅著眼于稅收劃分，還應和支出責任劃分結合起來加以考察，特別是支出責任劃分的改革取向對收入劃分提出新的要求。因為收入劃分及協調的要義是收入與支出責任相匹配，中央政府和地方政府以及地方政府之間的事權及支出責任劃分明晰是界定國家財力在各級政府之間分享方式的前提[14]，特別是穩定清晰的支出責任劃分是收入劃分的邏輯起點，收入劃分作為供給側，應與政府間支出責任劃分的需求結構相適應，唯此才能提高收入劃分的質量和效率。我國關于收入劃分綱領性文件的內容也蘊涵著這一理念的轉變，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化政策若干重大問題的決定》《深化財稅體制改革總體方案》《中共中央 關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》都指出：“考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，2016年8月24日《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》將完善中央與地方收入劃分列為事權與支出責任劃分改革的保障和配套措施，進一步凸顯了收入劃分改革與支出責任劃分改革的內在邏輯性。

不同地方對收入劃分的合意性比例有著不同的訴求。一般來說，稅源豐厚的地方期望提高地方收入分享比例，而相對稅源不足的地方則更多依存轉移支付，希冀以提高中央收入比例來加大轉移支付以獲得更多的收入。基于我國省際或區域間存在顯著的財政收入差距，以及財政收入的主要來源項目的省際差異都比較顯著[15]，不同省域內財政資金配置權的劃分宜結合各地的經濟發展水平、產業結構、資源條件、財政收入增長空間、制度環境等因素來制定差異性的收入分權模式。在我國目前尚不具備市縣級政府主體稅種、上移事權與支出責任改革以切實解決地方化供給不足及碎片化問題[16]、加強省級政府調控能力及增強省域基本公共服務均等化的語境下，從省域統籌視角采取向省級傾斜的共享稅模式具有較大的可行性。共享稅比例的確定以及財力上移或下移的程度應主要依據支出責任劃分的調整程度，以期增強基層財政收入與支出責任的適應性。此外，在符合地方稅條件的稅種開征、稅基決定、稅率設定以及收入在不同地方層級劃分比例等方面適當賦予省級政府相應稅權，進而形成符合不同省域特征及經濟社會發展狀況的因地制宜的地方財政收入體制。

五、政府間收入劃分的規模決定：博弈策略與行為激勵

(一)收入最大化導向下的收入行為選擇

政府間的收入劃分可以看做是一個公共選擇過程和交易活動，從理性上說，中央與地方所追求的是各自利益的最大化，這里蘊含著的是一種合作的博弈機制[17]。從契約理論的視角，收入劃分體現著縱向政府間的契約關系與利益交換訴求，收入劃分體制是各級政府間在收入劃分權力、收入劃分形式、收入劃分比例等方面進行博弈的基本規則。在應然意義上，通過收入劃分契約的訂立與履行，使得互為影響的政府間建立明晰的權力和責任對等關系，從而降低縱向收入權力配置和調整收入劃分比例的交易成本，縮小財政收入管理半徑，更好地契合各級政府財政行為的正向激勵，切實提升各級政府的收入汲取能力和財政治理能力。

在收入劃分契約的框架下，中央集中性的調控約束與地方財政自治之間可能存在著沖突[18]，中央政府和地方政府面對有限的收入蛋糕都會以最大限度滿足自身利益為出發點來作出對己最有利的策略選擇，特別是地方存在著收入最大化規模的動機和增加收入的動力，由此形成政府間相互制衡和相互約束的關系。一方面，當一方利益受損而沒有達到卡爾多—希克斯標準時，政府間收入劃分就呈現出非均衡性或不符合帕累托改善條件，不論受損方是中央還是地方都會提出對收入劃分體制改革和調整的新要求，如稅制改革背景下地方主體稅種空心化倒逼增值稅比例向地方傾斜與加快地方稅體系建設。另一方面，收入劃分具有不完全契約性。中央政府與地方政府作為利益相關者具有不同的目標函數與偏好，存在不同程度的利益摩擦或沖突，加之經濟環境的變化及其應因政策的非預期多變性所導致的收入不確定性，以及影響中央與地方利益的變量不同，由此地方針對收入劃分所采取的行為具有一定程度的有限理性和機會主義特征，這主要體現在轉移支付分配和收入分成比例調整兩個維度。

(二)內置激勵決定轉移支付規模的適度性

政府預算中的中央財政與地方財政之間的委托代理關系主要通過財政轉移支付得以體現[19]。轉移支付是形成名義收入集權與實際收入分權的傳導機制，其規模大小與結構直接影響地方最終收入總規模及收入分權程度。轉移支付形式上是財政收入在中央與地方之間的第二次劃分，中央是供給方，地方是需求方，實質上是一種政策引導性的收入再分配，并成為政府間財政關系框架內支出責任劃分后為地方提供財力保障的主要來源，也是影響政府間收入劃分格局最終形成的重要因素。從世界范圍看，大多數國家都依據稅收的經濟屬性來合理劃分政府間稅種歸宿，同時輔以政府間轉移支付來保障地方支出責任的落實[20]。轉移支付實質上是中央把自己的資金配置權委托給地方政府，具有明顯的委托代理特征。根據授權理論，只要中央提供恰當的激勵機制，就能達到期望的地方治理結果[21]。作為委托人，中央在轉移支付分配中雖然有動機了解地方稅收努力與支出責任需求的情形，然而有限理性與信息劣勢地位可能會限制其對真實收支情況的全面了解，特別在專項轉移支付分配中往往存在著明顯的討價還價、主觀隨意性較大，以及對地方專項轉移支付配套的規模和比例難以作出準確適度規定的問題，因此可能造成分配規模過大引致激勵過多或不足而產生逆向激勵問題。

有鑒中央政府和地方政府的激勵結構存在差異，轉移支付規模過大會產生負向激勵。由于轉移支付具有非自有收入或外源性收入的性質，這使得作為代理人的地方政府基于信息優勢和為了獲得更多的轉移支付資金會存在策略性地高估支出需求和低估收入規模的動機，或者沒有足夠的激勵采取有利于委托人的行為。換言之，地方政府低估公共服務補償的真實成本，在風險偏好較低和支出預算約束軟化的驅動下放大“粘蠅紙效應”，導致中央超出地方支出需求分配資金，由此引發轉移支付收入規模的合意性與激勵問題。對中央政府而言，擴大轉移支付規模有助于矯正地區間財力不均衡，通過對地方政府的約束對其決策的優先序及實現全國性目標施加影響[22]；對地方而言，減少轉移支付規模可以有效解決道德風險，遏制地方成本轉嫁行為[23]，并且可以進一步緩解“粘蠅紙效應”對地方收入規模擴張的倒逼問題，因為在地方轉移支付依存度較高的語境下，轉移支付規模越大預示著財政支出分權度越高。由此可見，轉移支付規模的適度性應統籌考慮多重因素，在激勵兼容的理念下充分權衡激勵成本與激勵預期收益，以均等化功能發揮的有效性、資金使用的績效性、地方財政支出行為的合理性、公共品提供的規范性，以及地方經濟發展的正向激勵為研判依據。同時，為了規避轉移支付分配的不規范性引起的地方財政的不可預見性與收入預算編制的不確定性，還應把績效評價與支出責任劃分作為確定轉移支付規模最優區間重要的考量因素，從而構建以績效為依據、與支出責任相匹配的規模適度、結構合理的轉移支付體系。

(三)共享稅分成比例調整引致地方收入行為

相比于轉移支付收入，政府間的分享收入對地方財政行為決策一般會發揮更大的影響作用。在收入分成體制下，共享稅的分成比例以及正向激勵機制的建設是制約政府間收入劃分規模大小的重要變量。不同財政體制下稅收征管權和支配權的配置模式使得中央政府與地方政府呈現出不同的信息優勢和劣勢，從而對收入劃分結構的形成及財政收入總規模變化產生直接的影響。在財政包干體制下，雖然中央政府多次利用自由裁量權單方面多次調整財政承包合同，但地方在征管努力程度、稅基與稅源方面掌握完全信息，為了避免向中央多繳收入，地方往往采取隱藏企業利潤或故意減稅的策略來藏富于企業，抑或干脆將本該收繳的預算內收入轉為(與本地國企與鄉鎮企業賬戶關聯的)預算外收入[4]，從而在上繳比例和上繳定額既定的條件下能夠借助在與中央討價還價中的優勢獲得更多的稅收收入，繼而導致1980年代末和1990年代初中央收入占比持續下降，以及1981年、1982年和1987年中央財政能力小于地方財政能力而向地方借款的情形。在共享稅模式下，中央在共享稅比例調整權與征管權上處于優勢地位，可以根據中央宏觀調控與區域統籌發展的需要適時擴大共享稅范圍與提高分享比例。中央分享比例的提高將在很大程度上降低地方的稅收努力程度與發展經濟的積極性，從而長遠性地減少共享稅稅源與中央財政收入。

六、政府間收入劃分的進路選擇：動態調整與穩定協調

政府間收入劃分體制的要義在于正確處理收入集中與分散的關系，適時選擇合意的收入集中度和分散度。一國經濟發展階段、經濟社會發展目標、財政職能定位、財政治理模式等因素的差異決定了各國政府間收入劃分沒有統一的標準，集中度與分散度的優劣也要結合具體情況加以研判。我國政府間收入劃分受到稅種劃分、支出責任劃分、轉移支付制度調整、收入劃分格局設定等條件的約束，應以調動地方發展經濟積極性與增強地方財政能力為立足點，以共享稅比例調整和支出責任劃分改革為契機，同時構建正向激勵的轉移支付機制以確保收入劃分機制的穩定性與協調性。

(一)共享稅比例調整與支出責任劃分的聯動性推進

當前，政府間收入劃分改革的主要目標和導向是確保地方收入的充分性。“營改增”的實施使得以增值稅為主導的共享稅收入規模進一步擴大，同時，改革造成的減稅效應與地方主體稅種缺失與為新一輪共享稅比例調整帶來了新的契機。在目前房地產稅尚未出臺的情況下不宜新增地方稅種以彌補收入不足，否則可能陷入錢穆制度陷阱而增大稅制改革的難度，因而在分享型分稅為主導的收入劃分模式下合理調整分享比例則是一個較好的選項。一方面，共享稅屬于稅收劃分中劃分稅額的一種形式，稅種劃分的制度安排實行漸進式的增量調整不僅可以降低制度運行的成本，而且也符合分稅制的規范性特點；另一方面，共享稅比例向地方傾斜應合理確定收入增量比例及不同稅種的調整比例。

比例調整涉及到具體的共享稅稅種結構與搭配組合，即哪些稅種應調高地方分享比例，哪些稅種收入向中央分成傾斜，而這又需要考慮不同稅種的經濟社會效應與稅收調節功能定位。增值稅地方分享比例高會產生嚴重的地區間受益不公平現象，企業所得稅地方分享比例高會帶來利弊的雙重性，一方面，企業所得稅的順周期性和流動性可能會造成資源配置扭曲和地區間受益不均衡的問題，另一方面，企業所得稅的受益稅屬性及收入規模與企業盈利水平的相關性又能夠抑制地方政府的投資沖動，促使地方政府注重經濟績效、改善營商環境，從而有利于轉變經濟增長方式與提升地方政府治理水平，抑制地方投資的體制性沖動和預算軟約束，以及由此產生的機會主義、地方保護主義等[17]。

目前，政府間收入劃分改革要兼容提高地方分享比例與適度上移支出責任兩個方面，收入劃分改革方案的制定要合理依循支出責任劃分這一基本前提，從而確保這兩項關聯性的改革協同推進。從效率的維度看，收入劃分改革不僅涉及稅種劃分，更要確保收入劃分與支出責任劃分相適應。換言之，收入與支出責任相匹配是政府間收入劃分合意性的目標，也是政府間財政關系改革的核心要義。共享稅比例調整不僅要充分考量稅制改革對地方財政收入的影響效應，而且應兼顧政府間財政共同事權支出責任調整的影響效應，脫離支出責任劃分改革而單一地實施稅收劃分改革會使得收入劃分缺乏充分的依據，同時，收入劃分格局的穩定性也要視支出責任劃分的調整而定。從現代財政制度建設步伐來看，政府間財政關系相對較慢，而在政府間財政關系改革進程中，收入劃分改革又滯后于支出責任劃分改革。為了進一步解決部分基本公共服務地方支出責任偏重問題，不僅需強化民生領域與外溢性財政事權的上移，更要明確中央與地方的共同支出責任及其規范劃分比例。

(二)激勵相容與結構優化的轉移支付制度構建

轉移支付制度在提高地方收入分成比例與減少地方支出責任的改革過程中如何跟進與調整是未來政府間收入劃分的一個重要議題，因為地方財政治理的基本架構建筑于地方財政自主權與轉移支付制度的有效結合[24]。收入劃分、支出責任劃分和轉移支付構成政府間財政關系的三位一體，這三個環節在相互影響過程中應有序協同，依此來實現兼顧規模適度與結構優化的轉移支付改革目標。在其他既定條件約束下，中央政府為了財政穩健性需要對財政支出結構進行相應調整，其中可選擇的方案包括：一是提高中央本級支出，減少轉移支付；二是減少中央本級支出，增加轉移支付。這兩種方案對各級政府財政收入與支出責任是否匹配、轉移支付均等化功能的發揮程度及對地方財政努力的激勵都會產生不同程度的影響。政策選擇的關鍵取決于財政體制改革的目標和所要解決的主要矛盾所在。在地方財政壓力隨著支出責任上移趨于減輕，以及收支匹配程度逐漸提高到一定程度后，應適時減少轉移支付規模以增強中央和地方各級收支的均衡性，從而將各級政府收入與支出責任相適應貫通到位，并切實提高財政體制運行的效率。

在地方財政收支缺口縮小的前提下，地區間財力不均等與基本公共服務不均等的問題還會在一定程度上存在，因而構建激勵相容的轉移支付制度仍然十分必要。地區間的收入不均等既受諸如地方經濟發展水平、分稅模式、稅收種類，稅源分布地區差異等客觀因素的制約，也與地方稅收努力程度這一主觀因素密切相關。在支出責任劃分一定的條件下，政府間的收入劃分需要在地方自主性收入與轉移支付收入之間進行權衡和選擇。自主性收入與轉移支付收入都是地方獲取收入的必需方式，這兩個渠道在量上可能存在替代或互補的關系。提高地方稅收努力程度與增加自主性收入可能會加大地區間的財力差距，這時加大轉移支付就是一種主動的、積極的正向激勵，并更多地體現為互補效應。相反，降低稅收努力程度與減少自主性收入而導致財政缺口增加時也需要增加轉移支付，但這種對轉移支付的依賴則表現為一種被動的負向激勵，更多體現為一種替代效應，而這又會形成稅收努力程度進一步降低、轉移支付依存度過高的惡性循環，并形成地方財政對轉移支付的動態長期依賴效應[25]。

轉移支付體系總體上由一般轉移支付和專項轉移支付構成。雖然這兩種形式的性質不同、功能有所側重，但實現地區間財力均等化和公共服務均等化是共同性的目標。財力均等化是公共服務均等化的前提條件，由于公共服務提供成本的地區間差異等因素的影響，財力均等化不會自動實現公共服務均等化，因而轉移支付的兩種方式都是不可或缺的。“區域均衡”是黨的十九大報告刻畫的新時代政府財政關系的核心特征之一，其根本意涵就是均衡全國區域間的財力分布，而這需要借助完善的轉移支付制度加以保障。對地方財力而言，這兩種形式都具有收入效應，只是一般性轉移支付原則上不限定用途而全權由地方統籌安排，地方可支配財力的靈活性和自主度更大。比較而言，專項轉移支付的專用性對地方可支配財力限制性較大。

實踐中合理調整轉移支付結構應主要從三個方面切入：一是明晰一般性轉移支付項目和專項轉移支付項目之間的界限與內容。對于用途相似的項目要按一定的性質和標準進行規范分類，而不是單向地將專項轉移支付項目調整為一般轉移支付項目，重點應減少兩種形式都涵蓋的民生類公共服務的重復分配。二是適時調整轉移支付結構。轉移支付結構的合理性不能僅囿于兩種轉移支付形式占比的高低，更應強調資金使用效率及實施的制度環境。只有在預算管理體制完善、中央對地方能夠有效制衡及掌握支出自主權與信息優勢的地方政府有動力提高資金使用效率的條件下，擴大一般性轉移支付以彌補地方財力不足才具有正當性。三是依據事權與支出責任改革方向完善專項轉移支付制度。在專項轉移支付的四種形式中，委托性專項轉移支付與共同性專項轉移支付都是按照政府間的事權劃分來分配的[26]。隨著我國政府間事權與支出責任劃分改革的縱深推進，一方面要繼續清理規范專項轉移支付項目；另一方面也不能一味強調降低專項轉移支付規模，這是源于改革中同時存在影響規模提高和規模降低的兩方面因素，前者如共同事權中提高中央承擔的支出責任，后者如減少代理性事權。與此同時，通過一些專項轉移支付對地方財政支出投向的限制或要求，能夠在地方財政支出行為選擇與財政支出結構方面產生糾偏效果[27]。總之，在確定專項轉移支付適度規模時必須全方位測度其在貫徹中央政策意圖、履行宏觀調控職能、解決公共產品外溢性問題與縮小區域發展差別這些方面的功能發揮程度，從而有針對性地增減專項轉移支付項目，從資金分配和資金使用兩個環節來切實保障公共服務均等化目標的實現。