財政與會計合作促進城鎮化發展現實選擇

王文濤 王京凱

[提要] 政府公共財政收入是有限的，而政府公共財政支出呈剛性增長且效益不高，政府資金投入的不足必然會延緩城鎮化建設進程。因此，如何開源節流、引入社會資金，并完善會計改革、加強績效評價工作，就顯得異常緊迫和重要了。

關鍵詞：財政;會計;城鎮化

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月25日

隨著工業化進程的加快，我國城鎮化建設取得長足的發展。但是，在發展的過程中，也存在著一些必須引起重視的問題。筆者擬從政府公共財政收入的有限性和公共財政支出的剛性增長和效益不高等方面進行探討，并從財政和會計合作的角度，給出解決之道。

一、政府公共財政收入的有限性

（一）宏觀經濟面發生了改變。我國的經濟以前一直采取的是粗放型的發展方式，到目前產生了一些問題，如資源消耗型產業過度發展，造成產能過剩;內需不振，出口下降，出口導向型的經濟發展面臨瓶頸;勞動力工資上升，人口紅利消失，企業制造成本增加;等等。這些問題的存在，決定了我國經濟的發展必然回歸經濟增長的新常態，即我國的經濟應著眼于經濟結構的對稱態及在對稱態基礎上的可持續發展，而不應僅僅追求GDP、人均GDP增長與經濟規模最大化。相應財政收入的增速也不應再追求一味的攀升。以上問題必須通過穩增長、調結構的深化改革才能解決。

（二）稅制結構不合理。以流轉稅等為主的間接稅占主體地位，以所得稅和財產稅為主的直接稅比重偏低。這一方面影響了稅收調節收入分配職能的發揮，造成個人收入差距的持續擴大，如2016年，個人所得稅10，088.98億元，僅占當年稅收收入總額130，360.73億元的7.7%，且納稅主體為工薪階層，這不利于培育中產階級占主體的兩頭小中間大的“橄欖型”社會結構，并拉低了城市整體的消費能力，與城鎮化的初衷背道而馳;另一方面我國地方稅體系還沒有建立起來，地方政府缺乏主體財源。我國房產稅改革正在試點當中，資源稅的改革也在逐步完善中，地方政府在財政收入緊張的情況下，過度依賴土地出讓金籌集收入，即形成了所謂的“土地財政”，這顯然是不可持續的。

（三）地方債務迅速增長。2013年12月30日，國家審計署公布《全國政府性債務審計結果》指出，截至2013年6月底，地方負有償還責任的債務108，859.17億元，負有擔保責任的債務26，655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72億元。與2010年底相比，地方政府債務風險在持續擴大，應采取嚴厲的措施加以限制。

二、政府公共財政支出剛性增長與效益不高并存

（一）在政府職能轉型過程中，政府公共財政支出結構也發生了改變。從“六五”到“十五”，我國預算內外支出中，經濟建設費占比下降了25%，社會文教費上升了10%，國防費下降了1.2%，行政管理費和其他支出分別上升了19.6%和14.2%。“十一五”以后，經濟建設支出略有上升，社會文教費上升較多，行政管理費和其他支出下降較多，國防支出基本持平。公共財政支出的變化與政府職責的轉型基本一致，但仍不能滿足經濟社會發展階段的要求，表現為經濟建設支出和行政管理支出占比雖有所下降，但合計仍占支出的一半，經濟建設和吃飯型財政的烙印仍未去除，社會性支出比重仍偏低。

（二）行政管理支出有所增長。2001～2012年的平均增長率達到15.88%，高于同期財政支出增長率。近年來，隨著中央八項規定精神的制定、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的公布和限制“三公”經費等改革的開始，這方面有所好轉，但仍有許多工作需要完成。無疑的，城鎮化建設所需的資金是巨大的，而我國巨額的行政經費侵占了其部分支出，這勢必將延緩城鎮化的進程。

（三）財政投資性支出存在政府缺位和越位現象，且整體投資效率不高。財政投資性支出包括公共事業投資和產業開發投資。政府投資的原則是凡是市場做不了或不宜做的領域才應介入，主要以基礎性項目和公益性項目為重點，而競爭性項目應交由社會來投資。而一直以來，在這一領域還存在著政府和市場邊界不清的問題，在投資的過程中也存在著重復建設、資金使用效益低下的問題。另外，政府投資對民間投資存在著擠出的效應，這也需要重視并研究解決。

三、從財政與會計合作視角深化改革，為城鎮化建設爭取必要的資金

（一）加強財政制度建設，為增收節支提供政策支持

1、改革稅收制度。在直接稅中，應加大個人所得稅的改革力度，建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度。為此應建立源泉扣繳制度和自行申報制度，構建納稅人個人信息平臺，把高收入人群的顯性收入和隱性收入都納入征收范圍。建立激勵與懲處機制，培養納稅人的主動納稅意識。并在金融領域和國、地稅系統完善相關制度改革，加大征管力度，做到應收盡收。另外，應盡快開征房產稅，并將其作為地方政府的主體財源。在間接稅中，繼續推進增值稅改革，盡最大可能消除重復征稅，促進創新型企業和服務業的發展，不斷提高城市開發區產業的集聚能力，促進城鎮化建設的發展。

2、改革國家債務管理制度。完善《關于加強地方政府債務管理的意見》，建立規范的政府舉債融資機制和“借、用、還”一體化的債務管理機制。給予省級政府可以適度舉債的權力，但舉債的規模必須由國務院報全國人大或全國人大常委會批準。舉借的債務只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務。逐步建立地方政府信用評級制度、政府綜合財務報告制度和地方政府性債務風險預警機制等。另外，筆者認為，城鎮化是以城市建設為中心的，再加上，按照城市圈的理論，是以核心城市輻射帶動周圍城市發展的，存在著跨區域的情況，因此有必要以核心城市為主，發行市政債，以統籌城市圈中各城市的協調發展。

3、合理安排政府公共財政支出，提高資金使用效益。在投資性支出方面，城鎮化的本質特征是資源要素的集聚和優化配置，因此應發揮市場在資源配置中的作用，提高城鎮化的效率。約束和規范政府行為，該交由市場解決的，防止政府過度干預。擴大對內對外的開放，減小或取消對民營資本、外資進入部門行業特別是服務業的限制，發揮他們在城鎮化建設中的作用。研究利用PPP模式，加大基礎設施建設的投資力度。在消費性支出方面，要繼續深化中央八項規定精神、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》和限制“三公”經費等改革，防止腐敗、浪費現象的發生。同時，逐步縮減政府規模，支持政府工作人員進入市場積極創業，并完善事業單位改革，減輕國家財政的支出壓力。

（二）推進會計制度改革進程，節約資金，確保城鎮化建設資金的安全高效使用

1、推進政府會計權責發生制改革。會計的記賬基礎分為：收付實現制和權責發生制。收付實現制是以本期款項的實際收付作為確認基礎而不考慮該項經濟業務實質上是否發生。而權責發生制則是以現金權利或義務的實際發生作為基礎。權責發生制需要確認的會計要素包括資產、負責、凈資產、收入和費用，側重于反映經濟資源及其變化，提供財務狀況表、財務業績表和現金流量表。長期以來，我國政府會計采用收付實現制的記賬基礎。采用收付實現制雖然能體現政府當期現金收付的平衡，但不能真實、完整地反映政府的受托責任，更不利于政府績效評價。因此，為了在城鎮化建設中提高政府支出的效率和加強必要的風險管理，需要加快推進政府會計權責發生制改革。如確立公共受托責任為我國政府會計的目標;完善政府信息公開制度;建立健全相關的法規制度;整合信息資源，搭建綜合信息系統平臺;提高政府會計人員素質等。

2、完善政府投資績效評價制度。績效是組織或個人為了達到某種目標而采取的各種行為的結果。績效評價是組織依照預先確定的標準和一定的評價程序，運用科學的評價方法、按照評價的內容和標準對評價對象的工作能力、工作業績進行定期和不定期的考核和評價。科學評價財政支持城鎮化建設績效是一項長期性、全局性、公益性的工作，而評價活動是否運轉高效，對發揮財政資金的作用至關重要。政府支持城鎮化建設資金績效評價工作一直以來存在一些必須解決的問題，如缺乏理念的確認、績效指標體系不夠合理、在評價標準上缺乏全面綜合客觀的評價體系、在評價方法上只注重定性分析不注重定量分析、透明度不高、相關人員素質有待提高。對政府支持城鎮化建設資金績效評價工作中存在的問題應做出科學客觀的分析評價，并加快完善改革。如加強政府績效法治化建設;發展電子政府改善績效管理;信息公開提升政府績效評價的透明度;建立績效評價機制;明確政府績效責任;加大績效評價結果的應用力度等。

3、加強政府單位內控制度建設。政府單位的內部控制是一種以預算為主的制度，是為了實現控制目標，通過一系列制度和措施，完善不相容職務相互分離制約、嚴格審批控制等手段，達到對經濟活動的風險進行防范和管控的動態過程。政府單位建立內控制度能夠確保資產安全完整、確保會計信息質量、確保依法理財。城鎮化建設中政府單位的內部控制存在一些問題，如風險意識缺乏、會計基礎薄弱、未對資產進行統一的管控、資產定期清查盤點制度不完善或雖有制度卻形同虛設、在購置資產上存在盲目采購現象造成辦公經費高、沒有設置必要的內控機構或有效的內控制度、監督機制不完善。針對以上問題需要對城鎮化建設中政府單位的內部控制進行改革。如，改善基礎環境，為內控機制落實創造良好條件;健全內部控制制度;加強會計基礎工作;強化內部監督檢查;提高內部控制的執行效果;等等。

主要參考文獻：

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