從社區治理到社區營造：范式變遷還是模式創新

杜莉佳

摘要：社區是現代化發展的縮影，是我國社會治理的主要單元。隨著人們生活質量的要求不斷提高，完善社區的治理和營造勢在必行。社區營造致力于通過自下而上的方式構建一個打造社區共同體的行動體系，改變以生活文化為中心的人并協調人與人的關系，真正實現社區多元治理格局。同時總結了我國目前社區營造的現狀，提出推動社區營造順利開展的路徑建議。

關鍵詞：社區治理;社區營造;共同體;自下而上;參與式治理

中圖分類號：C916 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-022-02

引言

改革開放后我國的經濟社會發生了翻天覆地的變化，人民的生活水平有了大幅度提升。隨著后工業化時期的到來，城市化的進程不斷加快，與此同時帶來的社會結構失衡及固化、社會總體運行風險等問題愈演愈烈。社會生活變得空前復雜。社區既是社會治理的基石，也是進行社會治理最基本的載體。作為社會系統的基本單元，如何實現多元主體有效協同參與涉及社區共同利益的公共事務成為研究的重點及目標，然而在實踐中社區治理沒有達到預期效果。此時，以“人”為本的社區營造逐漸走進大眾視野。有學者認為這是范式變遷，但也有學者認為它僅僅是社區治理的模式創新，不能稱得上是一種新的范式。那么我們應該如何看待這個問題？又該如何結合我國的經驗事實來推動社區營造的開展？

一、從社區治理到社區營造的發展邏輯

不同于社區治理自上而下開展社區事務，社區營造是指居住在同一地區的人們共同處理社區生活議題。他們通過集體行動的方式，解決問題的同時也創造共同的生活福祉，逐漸地在居民和居民之間以及居民與生活環境之間建立起緊密的互動與聯系Ⅲ。20世紀90年代以來。社區營造發展成為城市更新與社區改造運動，在許多亞洲國家和地區掀起熱潮，其中又以日本開展得最為持久，臺灣已經取得成功，我國許多學者和社區工作者借鑒國外及臺灣的成功經驗進行探索實驗。從社區治理到社區營造的發展過程有其內在的邏輯性。

1.社會背景：打造社會共同體

社區治理倡導將多元主體的力量相整合，形成合力，但對各主體之間的權責利沒有做出明確的界定，各主體難以連接成一個整體。而社區營造的核心價值是要創立社區共同體意識：（1）打造以生活需要為主的生活共同體;（2）打造以交往需要為主的關系共同體;（3）打造以個性化需要為主的體驗共同體;（4）打造以聯動需要為主的協作共同體。（5）打造以精準需要為主的生態共同體。

2.價值觀念：創造美好生活的需要

我國的政治體制深受歷史傳統的影響，出現了資源稟賦差異的，出現社會發展區域不平衡、不公平現象，導致了社會矛盾。想要為人民創造美好的生活，就要打破國家主導社區治理的既定框架，真正實現社區多元治理格局。因此我們必須借助一種創新性的話語體系對自下而上的話語進行扶持和推動，而社區營造致力于構建一種以自下而上的體系，試圖改變生活共同體中的人及協調人與環境的關系，打造可持續發展的社區共同體。同時巧妙運用政府部門、社區居民等多主體的協力合作來實現自主性的社區價值。

3.實踐方式：從威權式治理到參與式治理

我國社區的發展很大程度上是國家與社會關系變革的結果。社區治理在實踐過程中形成了行政型、自治型和混合型三種中國特色的社區治理模式。行政型治理模式強調政府的權威，容易造成政府與社區之間緊張的對立關系，沒有表達居民利益的渠道。自治型模式雖然在一定程度上可以增強居民的自組織能力和參與意識，但一旦缺乏多主體間的有效互動，就難以保障社區的整體利益，也就無法保證社區共同體的健康穩定發展。混合型模式下的多元主體因為缺乏賦權，參與主動性及合作能力不足，社區治理隊伍的權益難以保障。按照理論設想，社區治理模式是一種由行政型社區逐漸向混合型社區和自治型社區過渡的過程，最終實現多元主體的參與及積極互動與合作，即通過社區指導、政府出資、群眾自發參與以解決民眾實際生活問題的共同參與平臺的搭建。

社區治理強調政府指導，主張控制和防范社會，不斷強化行政型色彩，而社區營造的目的在于構建一種“參與式的民主”機制，所有主體的權利是平等的，自覺遵守共同認可的規則，對社區公共事務進行科學民主決策，能夠彌補“代議式民主”或“直接民主”的缺陷。強調從需求角度出發，通過有效利用和創新社區資源，帶動更多居民參與社區營造。從這個層面來說，社區營造不僅僅是社區治理模式的創新，而是一種范式變遷，它追求的是一種參與式民主的價值理念，更加注重公民的利益需求。

二、我國社區營造的現狀

為了推動社區營造在我國的順利實施，國家在政策出臺方面給予了大力支持，全國各地也積極響應，在社區開展了一系列建設實踐，如上海市浦東新區周家渡街道，選擇與復旦大學國務學院合作，形成了“黨建引領+居民參與+社區協商+小區營造+智慧應用+長效機制+多方合力”的基本戰略，探索黨建引領下的城市基層社區整體治理新模式;還有銀川市榮錦苑社區借助社工的力量，打造互惠互助的社區關系。盡管這兩個地方的社區營造取得了一定的成功，但是其他地區的社區營造還存在以下障礙與困境：

1.居民參與積極性不強

我國社區營造仍然以政府自上而下的統籌和安排為主，任務層層分解和下達，社區工作人員包攬了大部分事務。社區居民自主參與的積極性較低，居民普遍存在搭便車的心理，事不關己高高掛起。對于那些由社區牽頭豐富社區居民生活的活動配合度很低;和自己的切身利益相關或相當感興趣的事務，才會選擇性地參與。其中尤為引起關注的是，居民對于選舉、成立業主委員會或社區重大決策等關系到公民政治權利的事務，態度都非常消極甚至冷漠，可以反映出居民的政治意識還有待提高。

2.社區文化認同不足

豐富多彩的社區文化是社區營造的靈魂，為社區注入新的力量，有助于改善社區居民的生活質量。許多社區活動由居委會發起，居民僅作為活動的參與者，積極性較低。相較于年紀較大的居民，年輕人和中年人很少參與社區活動，當然這是由多種因素綜合作用的結果。但也反映出在小區文化建構中，很難將各年齡階段的小區居民全部凝聚在一起，居民缺乏對社區文化最基本的認同。小區文化的營造不能契合大眾的需求，對小區發展營造的持續認同就會大打折扣。

3.社區主體權利出現結構性失衡

雖然目前政府致力于吸納其他主體參與我國的社區營造，但是其他主體難以有效參與到具體的社區營造中來，心有余而力不足。這是因為現有的共治平臺不僅主體參與不足，而且多元治理主體只有少部分參與權、監督權和建議權，尚未被賦予實質性的決策權，政府職能部門仍然掌握實際的主導權。出于對社會維穩的考慮，一些基層政府對居民自治行動采取不同程度的行政干預，如業主的自主維權等事務，居民自治的積極性受到很大的挫傷。

三、推動社區營造的路徑建議

既然社區營造是一種新的范式，就要形成新的配套機制。臺灣社區營造的精髓是在縱向上借助于自上而下的力量對自下而上的話語進行扶持和推動，大陸也要學習這種方式。有學者創造性地提出了“活動帶動+人物拉動+組織推動”的社區營造發展策略，為我國社區營造提供了新的思路，可以從以下方面著手：

1.黨建引領社區營造

理論上，想要推動社會治理和服務向基層的下沉，黨建引領下的治理型服務更易于實現社區治理和服務在供給側的創新，更大程度滿足人們的需求。實踐上，加強社區治理和服務，有力破解社區治理主要矛盾，關鍵在黨建引領。要承認社區黨組織的領導核心作用。一是強調政治導向功能作用。扶植一個政治堅定、密切聯系群眾的社區黨組織領導班子。組建一支高素質的社區黨務工作者隊伍，吸納社區居民中的骨干。二是發揮資源整合功能作用。形成一個社區共建、多元共治、資源共享的工作協調機制。三是發揮維穩功能作用。為居民創造美好的社區環境，密切關心與居民切身利益相關的事情，提升居民幸福感。

2.發動多元主體力量

一方面，應該意識到社會組織不可或缺的力量，持續加大對社會組織的培育和孵化力度，逐步形成社區指導、政府出資、群眾自發參與的共建共治共享的氛圍。另一方面，社區參與有助于提升個人的幸福感和獲得感，因此，應大力宣傳鼓動社區居民的參與熱情。可利用微信、微博等新媒體加強居民對社區建設和發展的關注。通過開設相關培訓、搭建多樣化參與共治平臺，建立自下而上的社區滿意度測評體系，賦予居民參與小區治理的必要權利。同時，進一步完善小區黨組織體系、行政體系和共治體系三個層面交叉融合的協商議事體系。

3.增強社區文化認同感

要積極打造“以人為本”的社區文化，把建設社區文化真正視為關乎社區居民需求的事業，而且要與時代緊密結合，兼容并舉，既包括現代文化，又要傳承和發揚傳統文化;既要形成社區特色文化，又要適當吸納其他優秀社區文化，打造居民喜聞樂見的大眾文化。居委會可通過舉辦社區音樂會、知識講座等文化活動，加大社區文化資源的投入。同時整合小區資源和外部力量，加強對外交流并與專業的機構合作，實現文化資源的高效配置，增強居民的文化自信和深度認同。最為重要的還有大力宣傳搭建和諧友好的鄰里關系，增強小區凝聚力。

四、結語

社區營造雖在臺灣獲得了一定成效，但在大陸還是一種試點狀態，還不能確定未來是否會出現成效，又是否會在實踐過程中與理論觀念發生偏差，作為一種新的范式，是否能夠發揮預期的效果，有效彌補當前社區治理存在的不足，這些問題都是要在今后的實踐中不斷解決的。“政府主導、專家設計、居民配合”是我國社區營造的傳統模式，短時間內不僅有著充足的資源投入、專業的規劃設計，還有看似明顯的社會成效。然而居民的興趣一旦消減，就會退出和缺席社區營造活動，社區建設最終會演變為應付上級檢查的形象工程，僅僅起到宣傳效果。政府掌握主導權造成資源配置效率低下，模板式營造經驗難以適應社區的差異化，同時也剝奪了居民的主體參與機會，限制了社區組織的發育空間。想要真正實現“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社區多元治理格局，其核心還是在于沖破長期以來制約社區治理創新的制度束縛和意識落后，引入更多社會資源，激發多元主體的創新和創造活力，不斷與時俱進更新社區營造的理念。