探討PPP項目在縣級城市的融資難題及應對措施

孫明芬

摘要：隨著《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）文件的推出，PPP模式越來越被各大城市所采用，PPP項目的投融資問題深受社會關注，目前我國許多城市在PPP項目融資下發展越來越好，一些中小型城市以及縣級城市也開始逐漸接觸PPP項目，但由于PPP項目在縣級城市還是初級探索階段，有些項目不能順利推進，主要是PPP項目資金不能及時到位，面臨融資難題，融資渠道受限，政策不明了。本文通過分析PPP項目在縣級城市融資存在的問題，針對問題提出應對措施。

關鍵詞：PPP模式;探索階段;融資難題;縣級城市;應對措施

中圖分類號：F830 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）015-0318-02

一、背景

如東縣是江蘇省的500強縣之一，而洋口港擁有得天獨厚的港口自然條件，也是重要的交通樞紐，洋口港的開發建設對如東縣經濟的發展起著至關重要的作用，備受政府關注和支持。為了進一步完善洋口新城的城市定位，如東縣政府針對2014年以來國家相繼出臺了一系列鼓勵推廣運用PPP模式的政策文件，引進優質社會資本方參與城市基礎設施建設、公益事業的投融資及運營管理，實施了洋口新城整體開發PPP項目。

二、基本理論概述

（一）PPP項目概念

PPP項目即PPP模式建設運營的項目。所謂PPP將部分政府責任（風險）以特許經營權方式轉移給社會資本，并通過簽署合同來明確雙方權利和義務，與社會資本共同合作，風險共擔，利益均攤。簡言之是政府和社會資本合作共同提供基礎設施和公共服務（第一個P代表政府或政府授權部門與項目公司簽署特許經營協議或項目合同;第二個P代表央企、外資、國企、合資、民資或個人;第三個P一合作伙伴）。

（二）PPP模式適用范圍

國家發展改革委和財政部發文明確指出：現階段我國PPP模式并不適用于所有社會公共服務領域。國家也明文禁止一些融資平臺公司通過保底承諾方式參與政府與社會資本合作項目，進行變相融資，故不包括BT模式。

PPP模式下盡管運作方式形式多樣，實踐中BOT模式（建設一運營一移交）仍是基本模式。

（三）PPP項目特點

根據國務院和有關部門相關規定，PPP模式應具備以下主要特點：一是政府和社會資本平等合作;二是合理分攤風險，社會資本通過特許經營和政府購買服務的“使用者付費”或“政府付費（或補貼）”獲得合理投資回報和風險轉移，運營風險由社會資本承擔，政策、法律風險由政府承擔;三是PPP項目強調全周期供應鏈管理;四是財政事后按績效付費;五是PPP全程公開透明（項目的籌集、發起、采購、支付、績效產出等，不違反國家機密都應面向社會公開）。

三、PPP項目在縣級城市融資存在的問題

（一）PPP項目審批時間長

在地區層面批準城市PPP項目的時間過長，項目的收入不明確，這帶來了投資和項目融資的諸多缺陷。第一，一些項目的協調和批準時間太長，這減緩了社會資本的流動。為確保正常完工，施工單位必須向前推進，這將導致資金有限，投資的企業也將縮減。第二，項目審批時間過長會降低社會資本投資的興趣，這并沒有促進引入投資競爭機制來振興股本;第三，一些地方當局擁有較低的權力，不能按照合同的要求實施，甚至因權利而強行進行強制談判。因此，社會資本不能利用其管理優勢，這對PPP項目的投資和金融發展沒有貢獻。第四，PPP項目主要是國家基礎設施項目，公益性強，投資大，恢復期長，固定資產折舊率高。通常存在損失，并且投入社會資本以產生不低于公司平均利潤水平的收入。當項目盈利能力較低或不確定性較強時，社會資本的投資和參與將不可避免地減少。因此，上述原因導致PPP項目的投資和金融活動存在某些障礙。

（二）融資風險過大

1.政策方面風險

PPP項目的投資和融資活動可能會對項目的持續性及其盈利能力產生直接影響，因為國家政策的變化不可預測，這使得項目難以實施或減少利潤。政治風險的存在直接影響PPP項目的投資和融資。

2.財務方面風險

例如，在項目期間，現金收入可能不足以支付債務和利息。最終，有債務的人將迫使參與項目的企業停止合法工作，因此帶給企業不能挽回的經濟損失，不利于項目的投資和金融活動。

3.運營方面風險

在PPP項目中，實際收入不可能達到預期目標，這將影響政府與企業之間的利益分配，政府沒有參與對PPP項目的企業的支持，會導致公司面臨更大的運營風險。這不利于PPP項目的投資和融資。

（三）配套的政策不夠完善

1.融資相關法律不規范

目前，政府制定了大量的政治指導方針來引導PPP項目的合理進程，并制定了PPP項目投融資的附屬法律，但這些政策和法規大多是基于地方當局的觀點，法律地位相對較低，效果不明顯，以及對具體問題的限制。缺乏嚴謹導致的政策和可實行力度不足。

2.市場準入相關法規不健全

PPP項目投融資市場準入的法律法規尚未全面實施，使得建設項目的交易成本較高，項目缺乏競爭力和風險承受能力，給投融資帶來了巨大的風險和困難。

3.缺乏PPP項目投融資人才

地方城鎮的城市人口少，人口相對穩定。這些人主要是中年人和老年人，他們沒有足夠的血液和人才來資助PPP項目。PPP項目主要關注法律，財務和財務方面，而地方城鎮對于這方面的人才則極其貧困。

四、PPP項目在縣級城鎮融資優化措施

（一）簡化項目審批手續

政府應簡化批準PPP項目的程序，分散企業的實際運作和項目管理，同時遵循李克強總理在會上的講話，以加強管理和發布管理，加強行政專業知識和批準。為了避免繁瑣的行政認可和熱情的多重鼓舞人心的社會投資，政府應設定最低保證回報率，以確保PPP項目中投資項目的預期最低回報。提供適當的財政補貼，激發企業投資項目的積極性，促進PPP項目投資的順利開展，創造健康的投資競爭環境。關于PPP項目完成后的收入，政府應采取有針對性的措施來擴大項目的收入渠道。

（二）建立風險防范機制

1.建立政策風險的防范機制

區域城市和地方政府可以頒布適當的政策和法規，為PPP投資者提供法律障礙，使其運營更加標準化。避免政策變化導致的管理權變更，提前簽訂合同，并按照合同上的規范進行標準化項目操作。這在很大一方面，避免了政治風險。

2.建立內部管理和控制制度

這是項目管理過程中產生的財務風險。地方企業必須建立自己的管理會計制度和內部控制制度，運用管理會計的概念，加強對企業會計信息的控制和管理，以及加強業務流程。規范會計準則，控制會計政策，資本結構和財務風險，防范企業通過有效內部控制可能面臨的財務風險。

3.創新管理模式

采取適當措施控制PPP項目實施過程中可能出現的運營風險。縣級城市企業可以實施自己的管理模式，最大限度地降低自身管理成本，建立預警和風險防范機制，建立關鍵風險點，提高風險預警指標，建立明確的可接受風險范圍。當實際風險超過臨界風險點時，采取適當措施進行控制。如果企業本身無法控制操作風險，政府應提供一定的財政補貼，以促進PPP項目的順利進行。

（三）完善相關政策

PPP融資模式在縣級城市的應用尚處于初級階段，還有很多發展不成熟的地方，同時還有很多問題有待解決。為保證PPP模式在縣級城市融資項目的成功應用，應做到以下幾點：

1.建立健全相關法律法規

完善的PPP融資法律法規，可以保護合作伙伴的利益，最大限度地發揮各方利益，有效限制每個合作伙伴的參與，因而取得良好的效果。

2.保證政府政策的穩定性與連續性

在縣級城市申請PPP融資時，私營部門面臨的最大風險在于政府政策不穩定和不穩定造成的巨大不確定性，其有效性在一定程度上取決于政府的權威。因此，承諾必須確保公共政策的穩定。這要求各級政府為縣級城市的重大項目提供一致的、持續的、穩定的PPP項目融資規則。

3.建立專業機構，培養專業人才

PPP融資模式的工作需要復雜的法律，金融和金融知識，因此有必要發展和發展專業機構和人才。為往后PPP模式在縣級城鎮的融資應用服務。

五、結語

PPP項目融資是融資領域的新概念。除了解決基礎設施資金不足問題外，還引入了先進技術和管理理念，這些理念在中國地區城市具有廣闊的應用前景。要解決縣城PPP項目融資問題，有必要簡化項目審批程序，建立風險防范機制，完善相關政策。促進縣城PPP項目資金的和諧可持續發展。