行政事業(yè)單位預(yù)算編制存在的問(wèn)題及對(duì)策

袁莉

摘要：行政事業(yè)單位預(yù)算編制是財(cái)政管理中重要的組成部分，對(duì)預(yù)算管理起著決定性的作用。但在實(shí)際預(yù)算編制中，由于各種原因?qū)е骂A(yù)算編制粗放、不完整、精細(xì)化不夠等問(wèn)題。本文總結(jié)了筆者在實(shí)際工作中的一些經(jīng)驗(yàn)和措施，以期為行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算的編制工作提供有效參考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算管理;預(yù)算編制;預(yù)算執(zhí)行

中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）016-0326-01

行政事業(yè)單位預(yù)算編制是財(cái)政工作的重要組成部分，也是財(cái)政管理的重要環(huán)節(jié)之一，有舉足輕重的重要性。隨著財(cái)政體制改革的推進(jìn)，預(yù)算編制中存在的問(wèn)題也日益凸顯，亟待解決。

一、主要存在以下問(wèn)題

1.預(yù)算編制主體不清晰，編制隨意

在實(shí)際過(guò)程中，預(yù)算單位對(duì)于預(yù)算編制重視程度往往不夠，有的部門(mén)抱著反正年度預(yù)算都是財(cái)政部門(mén)審核安排，所以編報(bào)時(shí)不管明年這個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展的可行性有多大，不管這個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展的依據(jù)充不充分，都隨意設(shè)立項(xiàng)目，隨意的申報(bào)預(yù)算金額，導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制審核工作中需花費(fèi)大量的精力和時(shí)間，去梳理部門(mén)的項(xiàng)目可行性和重要性。由于財(cái)政部門(mén)是最終預(yù)算編制的匯報(bào)部門(mén)，為較好的完成預(yù)算編制工作，在實(shí)際工作中，存在財(cái)政部門(mén)代編部門(mén)預(yù)算相關(guān)指標(biāo)的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算編制主體不清晰，職責(zé)不明確。

2.預(yù)算編制時(shí)間短，質(zhì)量不高

目前預(yù)算編制多采用兩上兩下程序，即預(yù)算單位一上申報(bào)，財(cái)政審核一下下達(dá)，預(yù)算單位二上申報(bào)，財(cái)政二上審核報(bào)人大審議后批復(fù)部門(mén)。各個(gè)地方預(yù)算編制啟動(dòng)時(shí)間不一，有的地方七八月份，有的在九十月份，啟動(dòng)的越遲，給與預(yù)算單位編制時(shí)間和財(cái)政部門(mén)的審核時(shí)間就越緊。加之預(yù)算單位對(duì)于預(yù)算編制重視度不高，有的預(yù)算單位甚至一周完成年度預(yù)算的編制，這種預(yù)算往往要么直接按照上年預(yù)算安排予以編制，要么就預(yù)算項(xiàng)目依據(jù)和數(shù)據(jù)空洞，預(yù)算編制粗放。

3.預(yù)算編制不完整，未應(yīng)編盡編

目前預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算組成。而在具體預(yù)算編制過(guò)程中，由于資金內(nèi)容的不同，同步需編制政府采購(gòu)預(yù)算，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算等。同時(shí)由于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的不確定性，預(yù)算單位在編制下一年度預(yù)算時(shí)往往只能編制區(qū)級(jí)資金預(yù)算，弱化了財(cái)政資金的統(tǒng)籌力度。預(yù)算單位在預(yù)算編制時(shí)，未嚴(yán)格按照政府采購(gòu)限額編制政府采購(gòu)預(yù)算，導(dǎo)致年度預(yù)算調(diào)整量大，影響預(yù)算的剛性。

4.預(yù)算編制精細(xì)化程度不高

隨著預(yù)算管理要求的不斷加強(qiáng)，預(yù)算管理精細(xì)化的核心就是預(yù)算編制的精細(xì)化，這就要求預(yù)算單位在預(yù)算編制時(shí)要充分結(jié)合年度工作計(jì)劃，細(xì)化資金安排。但是由于是對(duì)下一年度的支出進(jìn)行預(yù)計(jì)，特別是基層部門(mén)，突發(fā)偶然的事件較多，因次預(yù)算單位在編制中，經(jīng)常切塊預(yù)留經(jīng)費(fèi)，待執(zhí)行時(shí)予以細(xì)化執(zhí)行，大大降低了預(yù)算編制的精細(xì)化。

5.預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量不高

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是預(yù)算績(jī)效管理中的核心組成部門(mén)，而預(yù)算單位預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)編制的合理與否直接影響項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。財(cái)政部2013年制定了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》明確了績(jī)效評(píng)價(jià)總的指標(biāo)框架，但對(duì)于分部門(mén)、分行業(yè)、分項(xiàng)目的具體指標(biāo)特別是定量指標(biāo)的設(shè)立還尚待完善。預(yù)算單位在預(yù)算編制中缺乏可參考可依據(jù)的指標(biāo)，導(dǎo)致在實(shí)際編制過(guò)程中，設(shè)立的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)特別是定量指標(biāo)質(zhì)量不高，且多以定性指標(biāo)為主。

6.預(yù)算收入編制不準(zhǔn)確

財(cái)政收入是由稅收收入和非稅收入組成。其中稅收收入是由稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行征收，而非稅收入是由預(yù)算單位根據(jù)職能收取的諸如行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)有償使用費(fèi)、罰沒(méi)收入等。由于取消“以收定支”，預(yù)算單位對(duì)收入的預(yù)算編制重視程度有所減弱，且為了減少組織收入的壓力，在實(shí)際中存在漏編或少編現(xiàn)象，有時(shí)編制的預(yù)算數(shù)額，遠(yuǎn)低于上年度預(yù)算數(shù)或?qū)嶋H收入數(shù)，導(dǎo)致執(zhí)行存在偏差。

7.基本支出與項(xiàng)目支出內(nèi)容界線不清晰

基本支出特別是公用經(jīng)費(fèi)是保障預(yù)算單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而所需的開(kāi)支。項(xiàng)目支出是預(yù)算單位為開(kāi)展特定性質(zhì)的工作而所需的支出。在實(shí)際工作中，往往在項(xiàng)目支出中包含有保障預(yù)算單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的日常經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出界線不清。

二、為解決上述存在的問(wèn)題，應(yīng)從以下幾方面入手

1.明晰預(yù)算單位和財(cái)政部門(mén)的職責(zé)，壓實(shí)預(yù)算單位主體責(zé)任。財(cái)政部門(mén)應(yīng)加大培訓(xùn)和指導(dǎo)力度，建立實(shí)行預(yù)算管理事項(xiàng)清單制、告知制，明確預(yù)算編制的內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、流程、時(shí)限等，及時(shí)印發(fā)預(yù)算預(yù)算單位，推動(dòng)預(yù)算編制的責(zé)任更加清晰、環(huán)節(jié)更加精簡(jiǎn)、流程更加規(guī)范。同時(shí)引入人大代表、政協(xié)委員、第三方機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算單位預(yù)算編制進(jìn)行公開(kāi)評(píng)審，提高預(yù)算編制的透明度。

2.早部署早謀劃，提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。預(yù)算單位要高度重視預(yù)算編制工作，認(rèn)真提前謀劃下一年度工作任務(wù)和發(fā)展規(guī)劃，充分的履行“兩上兩下”預(yù)算編制程序，做到應(yīng)編盡編，建立預(yù)算單位項(xiàng)目庫(kù)并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格預(yù)算項(xiàng)目的準(zhǔn)入。對(duì)于新增設(shè)的預(yù)算項(xiàng)目，要開(kāi)展可行性研究。同時(shí)運(yùn)用財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制安排的依據(jù)。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的提前下達(dá)，使預(yù)算單位預(yù)算更加全面完整。同時(shí)加大預(yù)算編制的公開(kāi)力度，通過(guò)責(zé)任的壓實(shí)來(lái)提高預(yù)算單位預(yù)算編制的質(zhì)量。

3.嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整，確保預(yù)算的剛性。在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行。嚴(yán)禁批復(fù)剛下達(dá)就辦理預(yù)算調(diào)整的現(xiàn)象的存在，原則上上半年不辦理預(yù)算調(diào)整。嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法第四十條規(guī)定，除當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支外，一律不得調(diào)整預(yù)算。同時(shí)可將預(yù)算調(diào)整納入預(yù)算單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。

4.項(xiàng)目實(shí)施分類管理，明確經(jīng)費(fèi)保障范圍?？茖W(xué)合理設(shè)定公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，將項(xiàng)目中的一般性支出逐步調(diào)整至公用經(jīng)費(fèi)保障范圍，使得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)更專項(xiàng)，也便于預(yù)算單位對(duì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌使用，從而提高財(cái)政資金使用效益。

5.細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。在現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上，建立分部門(mén)、分行業(yè)、分項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，使預(yù)算編制中的績(jī)效目標(biāo)特別是定量指標(biāo)的選取更具有多樣性，能更客觀的綜合的反映項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果充分運(yùn)用到預(yù)算編制中，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不理想的，應(yīng)相應(yīng)減少年度預(yù)算的安排或取消該項(xiàng)目。