未成年人國家監護制度研究

張生杰

摘 要：隨著公權力滲透到監護領域，國家監護取代從前單純的家庭監護。國家干預的未成年人監護模式進入人們的視野。然而我國的國家監護發展較晚，制度尚不完善，實施起來更是有諸多困難。在《民法總則》的構建下，借鑒國外的先進經驗，明確并細化政府在未成年人國家監護中的責任是當前亟待解決的問題。

關鍵詞：未成年人；國家監護；替代監護

一、未成年人國家監護的含義

所謂未成年人國家監護制度，就是指以維護未成年人的最大利益為原則，以家庭監護為主，民政部門監護兜底，并由國家對監護進行監督、協助以及在監護缺位或監護侵權時代位監護的制度。國家不僅是監督人，監護人，更是供款人。未成年人監護的核心要素包括監護監督和代位監護兩部分。

在傳統法學中，監護屬于民法的范疇，每一次民法的變遷都牽動著監護制度的修改和完善。隨著工業革命的發展和信息科技的進步，部分純私化的關系，比如監護關系，現在演變為個人、社會與國家相互關聯的系統社會關系。與民法發展相對應，為了社會系統功能的實現，公權力滲透到監護領域，未成年人監護制度經歷了從“家務事”到國家干預的演變過程。同時，上世紀60年代，福利國家理念在各國流行起來，在兒童保護領域具體體現在，國家有保障未成年人生存權的給付義務。政府通過公權力手段介入監護領域，政府通過履行公共服務的職能保障未成年人的合法權益。

二、未成年人國家監護的必要性

第一，保障人權要求國家介入未成年人監護。人權具有普世價值，人權保護程度也是國家發展的標尺。隨著《兒童權利宣言》和《兒童權利公約》的通過，未成年人獨立、自主、平等的地位得以確認，一系列兒童福利理論逐步成型。尊重兒童權利是兒童福利理論的要求，優先考慮維護兒童福利是實現公平正義的價值追求。未成年人由于年齡、智力、社會經驗、自身能力等諸多因素的影響，辨別能力有限，容易受到欺騙、誘導，在行使權力時受到諸多限制，需要社會和政府的力量予以幫助和救濟，這是國家保障人權的職責所在。

第二，當親權監護缺位，國家有替代監護的責任。未成年人是否得到良好的撫養和教育，直接關系到社會發展的興衰。國家既有保證未成年人得到合適的養育的職責，也有排除一切妨害未成年人成長阻礙的權利。

第三，國家是監護的公益性和政府的公職性的要求。隨著當今社會迅速發展，國家職能逐漸由階級統治演變為對公共事務的管理，更為關注民眾的生存和發展和建立責任政府。隨著國家職能的轉變，未成年人監護發展成為公共事務。因此，國家具有監護主體的資格。

然而，在我國的制度設計中，國家干預尚未形成完整的途徑，只有構造一個民政部門主導，家庭、社會、公權力三方主體監護有效銜接，涵蓋國家代位監護以及監護監督制度的政府公權力服務體系，才能將保護未成年人利益的原則充分貫徹執行。

三、我國未成年人國家監護制度的障礙

（一）法律規定籠統、抽象

我國通過的《民法總則》對監護制度進行了系統設計，體現我國國家監護制度的階段性進步，體現了現代監護制度的最新發展。但囿于其原則性規定，實踐中有重重困難。因此，我國應逐步完善未成年人國家監護的相關法律法規，民政部門帶頭根據各地實際情況出臺相關實施細則和配套設施，對未成年人國家監護的條件、方式等內容作出更加細致、具體的規定，使之在實踐中更有可行性，從而應對復雜多變的現實社會生活需要。

（二）國家監護主體責任不明確

第一，從代位監護主體來看。如今單位與職工密切關系不再像從前那樣密切，居民委員會和村民委員會等組織，沒有從事未成年保護的專業人員，已經無法從事監護的相關工作。我國現行法律仍將父母生前所在單位、居民委員會、村民委員會納入監護人范圍有待商榷。新出臺的《民法總則》考慮到這一情況，將民政部門監護放在優先考慮的地位，但并沒有設立專門的未成年人事務機構，監護具體事宜不便施行，立法者初衷難以實現。在我國現行制度中，由像“關心青少年委員會”這樣的非正式機構管理相關工作，而沒有在民政部門內設立專門的機構，在實踐中中缺乏合理性和可行性。

第二，從監護監督主體來看。《民法總則》第36條規定，在一定條件下，有關個人或者組織可以向人民法院申請撤銷其監護人資格，36條中所指的個人和組織包括：其他依法具有監護資格的人，基層群眾自治組織居委會和村委會、學校、醫療機構等。筆者認為，我國目前的監督方式屬于事后監督，對未成年人造成的傷害已經無法挽回。應當由民政部門選任監護監督人，加強對監護的監督，對監護人的監護行為直接進行監督，國家代位監護始終是未成年人監護的最后形式，加強監護的事前監督有利于嚴格控制監護人撤銷程序的啟動。

（三）國家監護的對象范圍狹窄

從監護對象來看。我國兒童福利院是隸屬于民政部門，一直以來，我國都是由福利院具體實施國家監護事宜，主要有直接撫養和委托寄養家庭兩種方式。目前兒童福利院主要收容孤殘兒童。然而隨著經濟社會的發展，出現了新的監護問題。除了孤殘兒童，留守未成年人、流浪未成年人、服刑人員前未成年人子女還有流動未成年人，城市外來務工人員的子女，送些特殊未成年人同樣面臨著生存權、人身權、受教育權基本得不到保障，甚至自己的權益還遭到不法分子的侵害的問題，這些特殊未成年人基本沒有家庭監護，或者家庭監護起不到實質的作用，他們的基本權益得不到保障，成為了社會不穩定的一個重要因素。必要情況下，應當將這類特殊未成年人納入國家監護的范圍。

（四）國家監護制度中的法律責任不明

國家監護涉及到個人、社會、國家三方主體， 《民法總則》對于國家監護中的法律責任未作規定。未成年人作為被監護人，如果第三人實施侵害未成年人合法利益行為，應該由誰來負責；在民政部門對未成年人進行監護的期間內，如果未成年人實施了侵害他人合法利益行為，那么該由誰來負責；國家在對未成年人實施監護的期間，如果由于種種原因未適當履行職責或侵害了未成年人權益，該怎么追究責任、如何救濟。只有明確國家民政部門所承擔的責任和應負責的具體事宜，才能對未成年人進行有效監護，各責任部門有條不紊運行，最終起到維護社會和諧穩定的作用。

四、 國外相關規定

若分析國家在未成年人監護制度中的作用，那么德國非常具有典型性。德國的家庭法院等機構及青少年福利局往往會被作為代表國家來履行監護職責的主體機構。青少年福利局負責少年事務，屬于行政區和中央直轄市，是德國負責青少年事務的政府機構，代表國家履行其在實際任務中的監護權。它的職責是：第一，根據未成年父母的申請監護對父親身份進行確定。同時，未成年人在被第三人照顧時，青年局應有權要求未成年人父母向第三人支付清算款。第二，家庭法院選擇監護人，必須遵循青年福利局的建議。如果沒有合適的人作為監護人，青年福利局也可以作為青少年監護人。第三，少年法庭可以擔任家庭法院指定的監護監督員。第四，援助義務。家庭法院應當通知青少年事務監督辦公室，終止人事變動和監護。如果青年戶口管理局的監護人已遷到另一個司法管轄區，則必須將其遷到新居住的青年局，必須將監護人遷到原少年局所在的慣常居住地。

五、結語

德國政府在未成年人監護方面的實踐工作，可以為我國政府實踐提供參考：首先，以家庭為主導，德國政府通過與家庭合作，將父母對孩子放任不管，甚至虐待的情況以資金和其他服務的形式進行監管。其次，國家作為未年人的最后監護人，具有補充屬性。當家庭無法對未成年人進行適當監護時，少年局才會作為最后保障對未成年人施行監護。最后，監護監督制度的建立，它的主要職責是監督監護人，除父母履行監護責任外，由少年法院監督監護機構負責監護，提出建議，并向監護法庭的人員報告。

參考文獻：

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