行政立法公眾參與制度研究

鐘書慧

摘 要：公眾參與行政立法問題具有極其重要的理論和現(xiàn)實意義。公眾參與行政立法是促進行政立法科學(xué)化和民主化的必要條件。這也是建設(shè)法治政府的必然要求。筆者對行政立法中的公眾參與進行深入探討，對行政立法公眾參與的現(xiàn)狀進行評析，發(fā)現(xiàn)行政立法公眾參與機制中存在的問題，進而提出對策，構(gòu)建有效的公眾參與機制。

關(guān)鍵詞：行政立法；公眾參與

一、行政立法公眾參與立法的現(xiàn)狀

我國行政立法公眾參與制度在形式上還存在一些不足。《立法法》只是提供了一個原則性的規(guī)定，并在立法中大型公眾參與的規(guī)定分散在各個專門的規(guī)定。正如上面提到的，公眾參與立法明確規(guī)定在法律的《立法法》的頒布，然后有了《關(guān)于行政法規(guī)制定》，并在規(guī)定的設(shè)立規(guī)定，但規(guī)定這些法律，行政法規(guī)對公眾參與一些關(guān)鍵問題無法做出回應(yīng)，規(guī)定都比較籠統(tǒng)。比如誰是公眾參與的主體？公眾參與的范圍有哪些？公眾參與立法是如何進行的？公眾參與立法的權(quán)利受侵害如何救濟？目前對公眾參與行政立法規(guī)定比較詳細(xì)的是《規(guī)章制定程序條例》，但是，其效力層級效力層級顯然低于法律，應(yīng)當(dāng)由國家立法機關(guān)通過法律來明確公眾參與行政立法的核心問題。

國務(wù)院2001年頒布的《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向社會公布起草規(guī)定，征求社會各界的意見。2001年頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》沒有規(guī)定公布行政法規(guī)草案。但在審查部分第十九條第二部分：“提交審查的重要行政法規(guī)，公布后，經(jīng)國務(wù)院同意，征求意見”。雖然上述法律規(guī)定了行政立法的公布，但仍然存在以下問題：第一，草案的公布不是行政立法的強制性程序行政部門的自由裁量權(quán)太大。行政法規(guī)的公布受“一定條件”的約束，“與公民，法人或者其他組織的利益直接相關(guān)”，或者“有關(guān)機關(guān)，組織或者公民對其有重大意見分歧”；法規(guī)符合“重要行政法規(guī)”。審查草案將在國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下公布。其次，行政立法公布的內(nèi)容范圍太窄。目前我國法律只規(guī)定了對行政立法草案的公布，草案擬定之前的立法程序（如立法規(guī)劃、立法立項等）則沒有被納入公布范圍，應(yīng)建立既包括起草前的預(yù)告又包括立法草案的全的公布制度。另外，除了立法草案需要公布外，立法的根據(jù)和立法過程中的其他信息，如立法調(diào)研報告、立法背景資料等，也應(yīng)該向公眾公布。

《立法法》規(guī)定，行政機關(guān)在起草行政法規(guī)過程中可以采用聽證方式聽取公眾意見。但是，行政機關(guān)是“可以采取”而不是“必須采取”聽證方式。聽證會不是行政機關(guān)行政機關(guān)的義務(wù)。公眾的聽證權(quán)是否能夠?qū)崿F(xiàn)取決于行政機關(guān)的意愿。雖然“條例制定條例”規(guī)定了應(yīng)當(dāng)公布的行政法規(guī)的范圍，但它們過于原則，仍然存在不受限制的行政自由裁量權(quán)問題。

二、公眾參與行政立法實踐中存在的問題

（一）參與人員構(gòu)成與能力參差不齊

在實踐中，公眾參與行政立法的參與主體規(guī)定過于寬泛，因此產(chǎn)生了一些問題。在中國目前的公眾立法文本中，大多數(shù)只是正式規(guī)定，如“征求公眾意見”，“聽取公眾意見”，“組織公眾參與”，以及參與代表產(chǎn)生和選擇代表的標(biāo)準(zhǔn)是什么？一系列實質(zhì)性問題尚未明確界定。因此，立法者往往會在選擇參與代表時選擇與決策無關(guān)或無意參與的人，而將那些本應(yīng)參與立法，有能力參與決立法并對立法效果產(chǎn)生影響的人拒之門外。除此之外，已經(jīng)形成規(guī)模的利益團體往往能被充分傾聽，而那些尚未形成規(guī)模的團體則不能被充分傾聽，導(dǎo)致公眾參與行政立法形式化。

（二）行政立法過程的公開程度有限

公眾參與是否能夠達到實際效果從某種意義上取決于公開程度是否符合要求，但事實上，中國的立法現(xiàn)狀不容樂觀。無論是公眾的聽證權(quán)可以實現(xiàn)依賴于行政機關(guān)的意志。通過這種方式，相關(guān)信息主動公開對行政機關(guān)而言更不可能，而信息不對稱在普通公民和行政機構(gòu)之間更為突出。不考慮行政機關(guān)主動公開立法信息，大眾傳媒可以是普通公民得知立法信息的又一渠道。但在一些有關(guān)立法會議的宣傳報道中介紹正式立法文件的多，而介紹立法背景、立法后果、利益沖突和協(xié)調(diào)的內(nèi)容少。這樣一來，公眾對于立法本身的基本情況都難以獲知，甚至可能存在誤解，又該如何獻言獻計，參與行政立法。可見，公眾參與行政立法著實離不開一個有效對稱的信息平臺。

（三）行政機關(guān)立法理念陳舊和立法成本的考量

受傳統(tǒng)政治文化的影響，中國有一種忽視民意的傾向。考慮到成本和效益，行政機關(guān)對此予以處理。一些人參與行政立法的態(tài)度可能是一個重要因素。此外，雖然專家學(xué)者的意見具有強烈的客觀性和強烈的說服力，但行政機關(guān)高度重視，但由于專家學(xué)者的意見往往具有較強的理想色彩，具體意見可能缺乏可操作性，容易引起參與流動。因此，立法機構(gòu)在選拔人員時存在一定偏差，專家學(xué)者的作用不大。

（四）公眾行政立法參與權(quán)利無救濟手段

國家應(yīng)當(dāng)通過制定完備的法律救濟制度以保障公眾參與權(quán)。而事實上，關(guān)于重大行政決策程序的立法文本卻并未對"公眾參與救濟權(quán)"進行相應(yīng)規(guī)定，這無疑是一種制度缺陷。殊不知，“有沒有救濟沒有權(quán)利。”民事權(quán)利的行使，需要及時有效的法律保護。如果這是不可能的，那么在民權(quán)問題上的任何聲明的聲明并不能達到預(yù)期的效果。盡管《行政訴訟法》已頒布實施多年，然而目前我國仍未將公眾參與行政立法的救濟權(quán)納入到行政訴訟的受案范圍，也沒有關(guān)于通過公眾參與對政府的評價權(quán)、督促權(quán)的規(guī)定，更沒有公眾參與權(quán)未得到完全實現(xiàn)時的補救、申訴及控告等權(quán)利。

三、我國公眾參與行政立法的法治路徑探析

（一）加強相關(guān)立法，為公眾參與行政立法提供更加明確的法律依據(jù)

一是讓公眾擁有立法動議的權(quán)利。一直以來，行政立法的啟動都是由行政機關(guān)進行，公民個人通常無法享有這樣的權(quán)利。可是，相對于行政機關(guān)，一般公眾更能直接體會某項法規(guī)規(guī)章應(yīng)當(dāng)制定或者修改的必要，由他們提出立法動議更科學(xué)，也更容易被他們自己接受。二是確立公眾參與行政立法聽證制度。將聽證會作為公眾參與的主要模式，并以國家討論，立法研究，立法研討會和立法論證的形式作為補充。公眾參與選擇公共代表的程序和方法，包括法律形式，聽證會聽證程序和方法，聽證程序，聽證會的陳述方式和辯論方式，以及聽證會和記錄的關(guān)鍵點都有明確的定義。

（二）建立行政立法責(zé)任追究機制，迫使行政機關(guān)轉(zhuǎn)變立法觀念

如果程序和聽證會的內(nèi)容和公告沒有披露，并按照規(guī)定公布，相關(guān)機構(gòu)和人員，依法追犯公民權(quán)利或?qū)怖嬖斐蓢?yán)重影響，除了無效，他們也應(yīng)該被追究政治責(zé)任和審批主體的法律責(zé)任。

（三）主動公開立法過程，引導(dǎo)公眾積極參與行政立法

雖然長期的行政立法機關(guān)的宣傳工作使一部分公眾的參與意識提升不少，但宣傳的廣度和深度仍然不夠，公眾參與情況依然堪憂。由于參與的主體，公眾必須以帶動整個的工作機制實現(xiàn)一定的參與熱情。一方面，行政機關(guān)應(yīng)主動打開的立法進程，建立各種信息傳播系統(tǒng)，使更廣泛的人能夠理解的立法目的，立法程序以及它們之間的妥協(xié)。從而為公眾參與行政立法的必要信息的條件。在另一方面，行政機關(guān)工作人員可以深入群眾，采取聽取他們的意見和建議的主動權(quán)，從而引導(dǎo)他們參與行政立法。

（四）建立健全政務(wù)信息公開制度，提高公眾參與意識

信息公開是公眾有效參與行政立法的基本條件和前提。沒有信息披露，公民就不了解政府的決策，決策的事實依據(jù)，形成過程，基本目標(biāo)，預(yù)期成本和收益等。很難評估政府的相應(yīng)決策和決策，以及提出自己的意見和建議。參與行政立法可能只是一種行走和通過的形式。因此，通過法律建立規(guī)范，規(guī)范的政府信息公開制度，對于確保公眾參與的真實性和有效性至關(guān)重要，是不可或缺的。隨著“政府信息公開條例”的實施，行政機關(guān)的有關(guān)立法機構(gòu)也應(yīng)盡快適應(yīng)，進一步研究制定各自的實施細(xì)則，落實公民知情權(quán)，創(chuàng)造有利條件。公眾參與行政立法的條件，從而提高公民參與意識。

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