淺析中國PPP項目落地難現象

郝娜

摘 要：近年來，公私合營ppp模式在基礎設施的推廣中受到了學術界的廣泛關注。在政策嚴格監管下，PPP項目逐步回歸本源，但落地率始終不高，除融資難是影響其因素以外，市場化進程緩慢以及地方政府管理效能低下，也在一定程度對ppp項目的落地存在一定的影響。

關鍵詞：PPP模式；市場化進程；地方政府管理效能

一、問題的提出

隨著中國下行壓力的不斷增大和地方政府融資平臺逐步規范，ppp模式作為一種新興的融資方式，將對粗放型經濟向集約型經濟的過渡起到促進作用。采用PPP模式，對于發揮市場的決定性作用，更好發揮政府作用，化解現階段公共產品和服務供給不足、效率不高、發展不均衡等問題，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾具有非常重要的意義。

PPP模式，是公共政府部門與民營企業在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。按照十九大整體部署精神和要求，要保證PPP改革事業可持續發展，就需提高規矩意識，維護市場秩序，強化管理和嚴控風險。依托于國家對ppp模式的政策支持和大力推廣，國內PPP項目迅速興起并蓬勃發展，越來越多的企業開始投身其中，ppp項目的數量和投資總金額都出現了井噴式增長。根據全國ppp綜合信息平臺管理庫項目數據顯示，截止2018年12月末，全國ppp項目落地項目累計4691個，投資額為7.2萬億元，落地率僅為54.2%。盡管ppp項目的數量和質量在不斷提高，但是落地率依舊偏低，且各行業、地區之間的差異也較大。

二、PPP項目落地難因素分析

（一）ppp項目融資難

首先是ppp模式對資金吸引力不足。ppp項目多是為社會公眾提供公共產品和服務，一般項目的投資回報而有限。近年來，已經落地ppp項目中標社會資本的投資回報率總體呈現下降趨勢，這一趨勢牽動了無數擬投資社會資本的心。在項目盈利空間有限的情況下，民營資本受有限資本的限制，難以參與到ppp項目中。按照期限長度，ppp項目分為10年以下的短期項目、10年至15年的中期項目和15年以上的長期項目。但是往往較長的融資期限，面臨的資金風險也會加大，一旦資金流動性出現問題，相應的項目建設也會停滯。

其次是外部金融機構資金融通能力不足。銀行、保險、債券和信托機構都是ppp項目的融資渠道，85%的PPP資金主要來源于銀行，其他融資工具對接ppp項目有一定的異質性。金融去杠桿是今年資本市場熱議的話題，廣義信貸的擠壓、金融監管的升級都會影響實體投資。

（二）市場化進程緩慢

市場化進程即為制度變遷的過程，市場化改革的核心就是要處理好政府與市場的關系。從宏觀角度來看，市場化程度提高意味著促進行業、企業間的市場競爭，政府要簡政放權，減少對經濟的干預。從微觀角度來看，市場化程度的提高使企業相關信息在資本市場中的流動更為順暢，管理層的行為更易受到投資者的監督，有利于抑制過度投資。

我國在市場化改革的過程中，政府代理問題嚴重，地方政府在發展經濟的過程中仍然掌握著較多的政治權力和經濟權力。在區域發展不平衡的地區，地方官員作為地方政府的代理人，很可能利用這些權力影響資源的配置。我國各地區政府政策傾斜力度不同、資源稟賦不同、區位要素不同，東部地區市場化進程的深入對地方政府在基礎設施領域選用PPP 模式進行融資有促進作用，相反中西部地區則不明顯。依據行業屬性的不同，在自然壟斷程度低的行業，市場化進程對地方政府在基礎設施領域選用 PPP 模式進行融資有促進作用，在自然壟斷程度高的行業，市場化進程對于地方政府在基礎設施領域選用 PPP 模式進行融資的作用不明顯。

（三）地方政府管理效能低下

政府效能是指政府機關及其行政人員依法行政， 完成政府職能規范的目標與任務程度的綜合評價體系， 其重視供給公共產品和服務的質效， 注重公共管理或公共政策產生的效果。Easterly 研究指出由于信息不對稱問題，公共資源的配置效率會受到地方政府低效或腐敗的影響。地方政府管理效能低下主要體現在政府公共服務、政府公共物品、政府規模、居民經濟福利以及電子政務五個方面。

在供給側結構性改革的浪潮中，我國公共服務和公共物品的供給難以滿足人民對物質文化需求，效率和質量相對低效；政府在執行命令、政策時會因政府規模的擴張導致資源的錯配和低效率現象；從居民經濟福利的角度來看，由于地區經濟發展水平不均衡，所以區域居民經濟福利存在較大差異性；傳統的國家機關辦公、管理方式造成地方政府和社會公眾之間的信息不對稱，一定程度上會降低地方政府的公信力，且電子政務作為加速政務信息傳遞的重要方式和手段，普及程度沒有達到理想效果。

三、政策建議

（一）著力提高區域地方政府管理效能，逐步推動地方政府規模的優化，通過簡政放權，促進地方政府在經濟發展中由“干預型”角色逐步向“服務型”角色轉變。大力推進電子政務的發展，推動中國地方政府辦公信息透明化，降低公私雙方之間的信息不對稱程度，以提升地方政府的公信力。繼續深化市場化改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步減少東中西部地區之間的差異，實現資源、要素在不同區域之間的自由流動，為社會資本的良好發展奠定堅實的基礎。

（二）轉變投融資理念。國務院明確了地方政府融資只能通過發行政府債券或采用PPP模式，剝離了融資平臺公司的政府融資職能，以融資平臺作為地方建設投融資的主導模式必須轉型。應深刻理解PPP模式不僅是一種投融資方式，而且是傳統基礎設施領域和公共服務領域供給理念和模式的變革，社會資本方應牢固樹立價值投資理念，摒棄“短、平、快”的投機心理，堅持合作共贏的投資理念。

（三）稅收、財政補貼及其他政策優惠。稅收方面，秉承稅收公平原則，對PPP項目公司成立階段和執行階段的資產交易轉讓進行稅收優惠；財政補貼方面，加大財政部國家級PPP示范項目補貼以及各省地方補貼力度。除了稅收和財政補貼外，中央應在其他方面給予一定政策優惠，鼓勵PPP落地實施，如養老領域的PPP項目，政府可以國有建設用地使用權直接作價入股。

（四）健全法規和管理體系。加大立法保障力度，從國家層面出臺相關法律法規，先期對《采購法》和《招投標法》進行修改。不斷規范完善管理體制，出臺完善項目操作指南，形成對風險評價、政府合理承諾、績效付費、退出機制、糾紛處理等的指導意見，簡化項目前期審批程序，科學控制運營成本。建立健全工作制度，如PPP爭議解決機制、風險分擔和收益分配解決機制、動態管理與調節機制等。

（五）加強誠信監管。完善PPP項目信息公開制度，財政部門等加強對PPP項目全周期信息監管。充分做好項目篩選和評估論證，嚴把入口關。強化PPP項目預算管理，健全財政承受能力論證制度，完善政府預算信息公開制度和預算績效監管制度，專項列出PPP項目，公開績效監管評價結果。建立失信懲戒機制，加強PPP項目政府失信信息平臺建設，建立政府失信責任追究制度及責任倒查機制，健全政府部門信用修復機制，加大懲戒力度，終身追責。

（六）多措籌資強化金融支持。探索保險類資金投放的支持措施。頂層設計上可在某些省市探索基本養老保險的5%左右用于基礎設施投資，進一步放寬社?；?、住房基金投資領域限制條件，為PPP項目拓寬融資渠道。開拓多元化融資渠道，在抵押方式上，可以考慮從以往以資產類抵押物逐漸轉向收益類抵押物，應鼓勵項目公司利用排污權、收費權、特許經營權等質押擔保貸款，放開融資渠道，允許銀行貸款、委托貸款、股權、債券等作為PPP項目資金來源，嘗試采用資產證券化（ABS）方式盤活存量基礎設施。

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