淺析職工養老保險全國統籌的現狀及問題

肖雪敏

摘 要：基本養老保險是社會保障事業的重要組成部分，也是關系民眾切身利益、影響社會和諧穩定的大事。限制職工基本養老保險制度全面、深入、快速、健康發展的因素眾多，尤以統籌層次最為關鍵。就中國而言，目前主要維持在地市層位，全國統籌的提出已經多年，但目前達到省級統籌的也只有8個城市，而最高層位的國家統籌才是解決養老保險事業諸多瘤疾、推進養老保險正規運行的必由之路和根本對策。

關鍵詞：全國統籌；基本養老保險制度

就我國目前養老保險統籌格局的狀況來看，全國統籌任重道遠。阻礙全國統籌的根源在于我國社會經濟發展的不平衡性和社會公共資源配置的不合理性，增加了國家制定宏觀政策和掌控全局的難度。回顧我國全國統籌的發展歷程，步伐緩慢且效果并不理想，總而言之，養老保險全國統籌需要在健全的養老保險制度的指引下，設計科學合理的政策穩步實施完成。

一、全國統籌的歷史發展及現狀

（一）全國統籌階段（1951-1965年）

在計劃經濟時代，生產資料公有制，頂層設計都由政府大包大攬，養老金的統籌采取的是全國統籌的方式。1951年2月26日頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》提出，由企業行政方面或資方按月繳納的勞動保險金，全數存于中華全國總工會戶內，作為勞動保險總基金，為舉辦集體勞動保險事業之用。但由于當時的生產水平低下，雖然有了全國統籌的雛形，但保障水平也十分有限。

（二）企業統籌階段（1966-1983年）

這期間，中國政治、經濟、文化遭受了不可磨滅的創傷，社會保障事業也被荒廢停滯，中央政府將統籌層次“下放”到企業，由企業負責收發養老金，造成企業負擔過重。社會保險變成了企業保險，在企業內部實行代際轉移支付，企業年輕人養著老年人。

（三）縣（市）級統籌和行業統籌并存階段（1984-1997年）

改革開放初期，隨著社會主義市場經濟體制建立和完善，中國的社會保障事業也得到了發展。該階段養老保險縣（市）級統籌和行業統籌并存，雖然統籌層次低，但是對推動中國養老保險事業的發展起到了積極的作用。

（四）省級統籌的建立階段（1998-2009年）

1998年8月6日《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》是我國養老保險全國統籌的一個轉折點。2007年1月18日頒布了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，進一步從規定了企業職工基本養老保險省級統籌標準，為后期養老保險全國統籌的發展打下了基礎。

（五）統籌現狀

2017年9月14日發布《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，同時，中國共產黨十九大報告中也強調，要完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。但真正意義上實現省級統籌的在2014年只有北京、天津、上海、重慶、西藏、青海、陜西7個城市，2017年廣東省也實現了全國統籌，但目前為止，全國僅有8個城市實現全國統籌，離全國統籌的目標更是相距甚遠。這種通過打“擦邊球”而建立的省級甚至全國“統籌”，無論是對于不同地區的基金調劑或是人口流動，都沒有起到大的作用。因此，要促進城鎮職工養老保險更好的發展，盡快完成全國統籌，避免省級調劑的尷尬境地，必須以完善的制度建設為保障，制度改革迫在眉睫。

二、職工養老保險制度存在的問題

（一）制度的地區分割導致不公平問題

由于地區間政策不統一，國家統一的法定制度淪為地方性制度安排，在制度具體實施過程中，無論是待遇政策還是籌資政策，各地區間都存在差異。根據有關部門公布的數據，全國基金結余的一半以上集中在東部少數幾個省市，尤其是廣東省的基金結余量最多，而中西部地區要靠中央財政補助來彌補基金缺口。這種地區分割統籌的狀況，將會進一步固化不同地區的人口結構差異和由此帶來的企業繳費負擔差異，以及地區經濟發展競爭不公平的環境。 （二）阻礙勞動力資源的自由流動，轉移接續難度大

目前，盡管各地已經出臺了轉移接續辦法， 但由于制度不統一， 業務規程不規范， 數據不標準等， 轉移接續仍然面臨較大困難。勞動力在某一地區領取養老金的必要條件之一是在各參保地累計繳費滿15年，其中在該地區累計繳費滿10年，這對于地理流動性特別是跨區域流動性很大的工作者來說，是很不公平的。這種勞動力的流動，造成權益的流失。

由于現存統籌層次低，區域間嚴重失衡，勞動力在跨統籌地區轉移時發生了諸多的困難。尤其是從基金結余較多的地方轉向結余較少的地方，這對轉入地來說是非常不公平的。這種不公平大大增加了辦理養老保險轉移接續的復雜性，不利于國家經濟的協調發展，使得轉移接續不能順利進行，最終導致流動人員望而卻步，阻礙勞動力的合理流動。

（三）財政風險加大，基金貶值風險難以化解

當前，基礎養老金的區域化碎片分割，導致發達地區的資金盈余在其封閉系統內閑置沉淀，收不抵支的地區由于不能獲得其資金補給，只能求助于財政補貼，給中央財政造成了嚴重的經濟負擔。從1998年的24億元到2016年的6511億元，各年度增長率均在兩位數以上，其中2004-2016年的年均增長率高達21.3%，大大超過同期GDP增長率和財政收入增長率；另外，2016年城鎮職工基本養老保險中央財政補貼為4630億元，占到71.1%。

財政風險的不斷加大，已經使中央政府負擔沉重，而與此同時，收繳的基金卻面臨著貶值的風險。盡管廣東、山東兩省采取了委托全國社會保障基金理事會進行投資運營的方式，但這種方式無法從根本上改變基金貶值風險的困境。只有通過全國統籌，才能有利于提高基金規模， 更好地實現基金的保值增值。

（四）弱化養老保險的互濟能力與保障功能

養老保險統籌的實質，是對養老金的大范圍收支與調劑。養老保險的統籌層次越高，同一風險的參保者越多，其承受的風險越分散，居于兩端的參保者自然會因為處于同一統籌層次而自發的進行基金上的調節，也就增強了保障能力，達到建立全國統籌最初的目的。而統籌層次越低，參保者都處于同一保障水平，無法實現基金的流動，則越會抑制社會保險互濟性的實現。當前各省之間基金缺口與基金結余并存，養老基金的持續運行能力差距懸殊，社會保險的互濟能力與保障功能難以實現。

鑒于職工基本養老保險制度所面臨問題的復雜性，我們必須選擇最有利的突破點和最有效的杠桿，從以下幾個方面進行入手：首先，盡快實現基金統收統支，基本養老保險費全部納入中央財政專戶管理，完善養老金計發辦法并建立規范而清晰的待遇調整機制。其次，實施統籌基金和個人賬戶基金分賬管理的模式，在職工基本養老保險費統一征收之后，將保費分別進入統籌基金和個人賬戶基金，分開管理。這樣可使兩項基金的職責更加清晰，統籌基金和國家財政都不再承擔個人賬戶基金之風險。最后，按照“保基本”原則完善待遇計發與調整辦法基本養老保險保基本，既能夠保證政府履行職責，又可以還權給社會成員及其所在用人單位，并為補充性養老保險發展提供更好的空間。

參考文獻：

[1]何文炯，楊一心.職工基本養老保險要全國統籌更要制度改革[J].學海.2016（02）：58-63

[2]張曉艷.職工基本養老保險實現全國統籌的障礙與對策研究[D].黑龍江大學，2018