關(guān)于完善城市社區(qū)治理體制機(jī)制的建議

□藍(lán)蔚青

浙江城鄉(xiāng)社區(qū)治理和社區(qū)減負(fù)都走在全國前列，要進(jìn)一步完善體制機(jī)制，處理好“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”——社區(qū)組織對上級負(fù)責(zé)和向本社區(qū)居民負(fù)責(zé)的關(guān)系，切實(shí)增強(qiáng)居民獲得感、幸福感、安全感

社區(qū)是公共服務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。浙江的城鄉(xiāng)社區(qū)治理和社區(qū)減負(fù)都走在全國前列，同時(shí)也率先面臨一些新的問題。2018年第四季度以來，筆者赴多地調(diào)研城鄉(xiāng)社區(qū)治理，并參加了社區(qū)工作者圓桌會(huì)、物業(yè)管理問題問計(jì)于民座談會(huì)和社區(qū)治理公述民評面對面問政等活動(dòng)，又通過網(wǎng)上論壇了解省內(nèi)外城市社區(qū)工作者呼聲，深感要落實(shí)好中辦《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，形成減負(fù)長效機(jī)制，更好堅(jiān)持居民需求導(dǎo)向，還需要進(jìn)一步完善體制機(jī)制。

圖/黃偉光

城市社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過重的深層次原因

社區(qū)一級組織具有兩重性。一方面，它是政府社會(huì)管理在“最后一公里”的重要依托。浙江規(guī)定專職社區(qū)工作者是合同制的全日制工作人員，屬于政府雇員，薪酬來自政府購買服務(wù)，因此黨政部門下達(dá)任務(wù)和考核他們時(shí)理直氣壯，造成下面一根釘，上面百把錘。另一方面，按照我國的基本政治制度，居委會(huì)屬于基層自治組織，由本社區(qū)居民實(shí)行自我管理、自我服務(wù)。隨著市場化改革的不斷深化，大量的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)工作者專職化成為必然趨勢，但同時(shí)也造成居委會(huì)行政化，自治性質(zhì)和功能弱化。為解決這個(gè)問題，省委、省政府已要求通過依法選舉，穩(wěn)步提高城市社區(qū)居民委員會(huì)成員中本社區(qū)居民比例。社區(qū)工作者專職化和居委會(huì)成員本土化，正反映了社區(qū)組織的兩重性。只有處理好這雙重職能的關(guān)系，才能處理好“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”——社區(qū)組織對上級負(fù)責(zé)和向本社區(qū)居民負(fù)責(zé)的關(guān)系，保證社區(qū)工作者以主要精力為居民群眾服務(wù)。

社區(qū)自治雙層架構(gòu)底層薄弱或缺失。近20多年來，隨著住房商品化的迅速發(fā)展，新型住宅小區(qū)迅速增加。按照浙江對新建城市社區(qū)規(guī)模1500-3000 戶左右的要求，大部分社區(qū)包含幾個(gè)住宅小區(qū)。從輻射范圍和人口規(guī)模看，社區(qū)適合作為政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的底層平臺(tái)，而住宅小區(qū)則是居民主要的公共生活空間，產(chǎn)生大量的公共事務(wù)和與居住相聯(lián)系的公共服務(wù)需求。因此，住宅小區(qū)客觀上已成為居民自治的一個(gè)層次。但居民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)、自治意識(shí)、協(xié)商意識(shí)、公共意識(shí)還跟不上社會(huì)結(jié)構(gòu)和交往方式的變化，在利益訴求不同時(shí)缺乏換位思考和互諒互讓精神，難以形成共識(shí)，導(dǎo)致“多數(shù)綁架少數(shù)”和“少數(shù)綁架多數(shù)”的現(xiàn)象易發(fā)。小區(qū)業(yè)主委員會(huì)普遍力量不強(qiáng)，工作不夠規(guī)范，選舉換屆、小區(qū)資金管理和重大事項(xiàng)決定透明度不高，業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間、業(yè)委會(huì)與部分居民之間以及業(yè)委會(huì)內(nèi)部矛盾頻發(fā)且相互交織，一些小區(qū)物業(yè)費(fèi)收繳率低和服務(wù)質(zhì)量下降形成惡性循環(huán)，有些城區(qū)與物業(yè)相關(guān)的信訪量約占信訪總量的1/3。不少業(yè)委會(huì)換屆和改聘物業(yè)公司遭遇難產(chǎn)，甚至使小區(qū)的管理和公共服務(wù)陷于癱瘓。大量老舊小區(qū)還沒有業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司。在這些情況下，不少應(yīng)由業(yè)委會(huì)或物業(yè)公司承擔(dān)的職責(zé)被推到社區(qū)，加重了社區(qū)的負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)行的考核督查機(jī)制造成層層向下傳遞壓力。這種機(jī)制對部門有很強(qiáng)的鞭策作用，同時(shí)也迫使它們競相把社區(qū)作為展示部門工作落實(shí)落地的窗口，爭奪在社區(qū)工作中所占的份額，擔(dān)心稍一松勁就有可能被兄弟部門擠向邊緣。近年來，社會(huì)治理和公共服務(wù)日益規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，這是非常必要的。但有些部門偏重于領(lǐng)導(dǎo)檢查工作時(shí)的可感知度，重過程輕結(jié)果輕績效。對程序的要求過細(xì)，每一步都要求做到位，有的還層層加碼，助長形式主義。這些都加重了社區(qū)負(fù)擔(dān)，甚至造成為展示部門工作大量擠占為居民服務(wù)的時(shí)間。

完善體制機(jī)制，更好服務(wù)居民

（一）增強(qiáng)社區(qū)工作的問題意識(shí)和服務(wù)意識(shí)

居民的獲得感、幸福感、安全感更多地取決于他們的切身利益、迫切需求得到滿足的程度，以及與他們遇到的實(shí)際問題解決的程度和速度。社區(qū)工作者的成就感也主要來源于群眾滿意度。誠然，上級機(jī)關(guān)下達(dá)的指令絕大多數(shù)也是為了給老百姓辦好事辦實(shí)事，但由于信息傳遞經(jīng)過較多環(huán)節(jié)，各個(gè)社區(qū)情況不同，這些指令是否契合居民需要還要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)。黨政各部門應(yīng)該給社區(qū)組織更多的機(jī)動(dòng)余地和從本地實(shí)際出發(fā)創(chuàng)造性地開展工作的權(quán)力，讓社區(qū)組織能有更多的精力和資源用于滿足其服務(wù)對象的迫切需求。不少地方把上門走訪作為了解和滿足居民需求的主要途徑，但與新建住宅小區(qū)居民的生活習(xí)慣、生活節(jié)奏存在錯(cuò)位，以致事倍功半。

建議多用線上預(yù)約溝通、窗口受理、定時(shí)接待、限時(shí)辦結(jié)回復(fù)、線上回訪接受滿意度評價(jià)等方式。因地制宜搭建各種議事協(xié)商平臺(tái)，利用雙休日組織一些居民參與度高的活動(dòng)，加強(qiáng)社區(qū)與居民的溝通以及居民之間的相互溝通，也是值得倡導(dǎo)的做法。

（二）黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)住宅小區(qū)業(yè)委會(huì)建設(shè)，夯實(shí)社區(qū)雙重自治的底層基礎(chǔ)

杭州市將物業(yè)服務(wù)管理納入社會(huì)建設(shè)體系，構(gòu)建“黨建引領(lǐng)，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方協(xié)同”模式，從實(shí)際出發(fā)推動(dòng)黨的組織、力量和工作覆蓋業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司，明晰三方職責(zé)定位和議事規(guī)則、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等常態(tài)機(jī)制，明確程序要求。社區(qū)黨委加強(qiáng)了對業(yè)委會(huì)選舉的指導(dǎo)把關(guān)，提高候選人中黨員比例。社區(qū)黨組織和居委會(huì)加強(qiáng)對業(yè)委會(huì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，倡導(dǎo)交叉任職，有的還組建小區(qū)監(jiān)事會(huì)對業(yè)委會(huì)日常工作進(jìn)行監(jiān)督，有效破解了小區(qū)治理難題。

建議在城市新老住宅小區(qū)普遍建立業(yè)委會(huì)，租房戶比重較大的住宅小區(qū)業(yè)委會(huì)中要有長租戶代表。把業(yè)委會(huì)定位為住宅小區(qū)的居民自治組織，為業(yè)委會(huì)制定規(guī)范的權(quán)力清單和責(zé)任清單，通過培訓(xùn)提高其履職能力。小區(qū)公共事務(wù)由業(yè)委會(huì)討論決定，重大事項(xiàng)由業(yè)委會(huì)或居委會(huì)召集業(yè)主和居民代表會(huì)議協(xié)商決定。日常管理服務(wù)由業(yè)委會(huì)聘請符合資質(zhì)要求的物業(yè)服務(wù)企業(yè)和專業(yè)性社會(huì)組織承擔(dān)，擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)，規(guī)范評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本。

（三）完善城市社區(qū)體制機(jī)制，處理好社會(huì)管理、公共服務(wù)和居民自治三者的關(guān)系

社區(qū)黨委對社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，吸納轄區(qū)范圍內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人以及業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、“兩新”組織黨員負(fù)責(zé)人進(jìn)入或列席社區(qū)黨委會(huì)。通過建立回執(zhí)制度落實(shí)在職黨員向社區(qū)黨組織報(bào)到的要求，報(bào)到后還應(yīng)積極支持和參與社區(qū)和住宅小區(qū)的重要工作；鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休黨員和常住的外來退休黨員把黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到社區(qū)，至少也要向社區(qū)黨組織報(bào)到。建立“兩代表一委員”聯(lián)系其所居住社區(qū)的制度。

社區(qū)居委會(huì)作為居民自治組織的議事機(jī)構(gòu)，由有經(jīng)驗(yàn)的專職社區(qū)工作者和有威望的居民代表混合組成，實(shí)行專業(yè)化與本土化相結(jié)合，社區(qū)內(nèi)各住宅小區(qū)的業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人參與或列席。由專職社工組成的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為居民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)層面的日常管理和公共服務(wù)，承擔(dān)納入“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任清單”的政府部門委托的工作任務(wù)。完善專職社工擇優(yōu)聘用和選拔機(jī)制，加強(qiáng)政治和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其素質(zhì)，落實(shí)薪酬待遇。物業(yè)公司的管家可以兼任網(wǎng)格員。

城市居民中人才資源豐富，“鄉(xiāng)賢”比農(nóng)村社區(qū)多得多，大城市中還有不少外地的退休公務(wù)員和專業(yè)人士隨子女居住。建議聘請其中的賢能熱心人士組成社區(qū)咨詢組織，發(fā)揮各自專長，為社區(qū)治理出謀獻(xiàn)策，提供資源。要支持和推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，鼓勵(lì)它們跨小區(qū)乃至跨社區(qū)開展活動(dòng)，提供志愿服務(wù)和專業(yè)服務(wù)。

（四）完善城市街道體制機(jī)制，加強(qiáng)對社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持

《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，十年前已被全國人大常委會(huì)廢止。目前街道的職責(zé)權(quán)限缺乏法律法規(guī)依據(jù)，依法行政面臨困境。建議盡快制訂新的條例。在新的條例生效前，建議在省市人大地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，在城市社會(huì)治理地方性法規(guī)規(guī)章中明確街道的職責(zé)職權(quán)。根據(jù)“最多跑一次”改革帶來的“一門”“一窗”受理和“數(shù)據(jù)跑路”“掌上辦”“就近辦”等巨大變化，確定政府辦事制度改革到位后街道和社區(qū)在社會(huì)治理和公共服務(wù)方面的職責(zé)權(quán)限，并加以規(guī)范化，制定出權(quán)責(zé)清單，避免上級部門以屬地化之名，把應(yīng)盡職責(zé)特別是需要執(zhí)法權(quán)的工作推卸給街道社區(qū)，為真正落實(shí)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度提供法制保障。

同時(shí)，根據(jù)責(zé)任清單向街道和社區(qū)提供必要的財(cái)力支持，增強(qiáng)其向社會(huì)力量購買服務(wù)的能力，保障街道和社區(qū)落實(shí)居民需求導(dǎo)向，有更多的精力為居民排憂解難，多做一些能切實(shí)增強(qiáng)老百姓獲得感、幸福感、安全感的雪中送炭的“自選動(dòng)作”。根據(jù)權(quán)責(zé)清單合理核定街道人員編制，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制街道借用社區(qū)工作人員。

（五）完善考核機(jī)制，突出目標(biāo)管理，鼓勵(lì)社區(qū)組織實(shí)事求是、創(chuàng)造性地開展工作

社區(qū)治理和公共服務(wù)精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)應(yīng)該放在目標(biāo)管理而不是過程管理。各種形式主義的做法往往是出于追求過程的好看而不是最終的實(shí)效。建議在制定社區(qū)治理和公共服務(wù)的制度和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，盡量剔除各種非必要的過程性要素，允許因地制宜，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，百花爭艷。“黑貓白貓，能抓住耗子就是好貓”，制定社區(qū)治理和公共服務(wù)目標(biāo)也要符合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，使絕大多數(shù)社區(qū)經(jīng)過努力能夠達(dá)到，不搞拍腦袋、一刀切、層層加碼的定量指標(biāo)。同時(shí)，在考評市區(qū)街道各部門工作時(shí)要加大社區(qū)的發(fā)言權(quán)，這樣才能鞏固減負(fù)成效。

（六）整合各級各部門延伸到社區(qū)的信息系統(tǒng)和工作APP，構(gòu)建社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)

目前部門信息系統(tǒng)和工作APP都主要用于與社區(qū)交換信息，社區(qū)治理缺少自己的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。龍游縣建立覆蓋城鄉(xiāng)基層的“龍游通＋全民網(wǎng)絡(luò)”信息化服務(wù)管理平臺(tái)，不僅將自行開發(fā)的“村情通”服務(wù)模塊連接浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，而且整合部門APP和微信公眾號(hào)服務(wù)功能，納入各種民生事項(xiàng)；不僅提供在線服務(wù)、求助預(yù)約、投訴咨詢，用數(shù)據(jù)共享代替各種證明，讓居民少跑不跑，而且通過社區(qū)模塊發(fā)布社區(qū)信息、公開社區(qū)工作情況，為群眾提供曝光身邊問題、反映意見建議、評議監(jiān)督、民主協(xié)商的渠道，力求人人會(huì)用、戶戶關(guān)注；建立監(jiān)管后臺(tái)，加強(qiáng)在線監(jiān)測、研判分析、考核激勵(lì)，督促基層的黨員和工作人員更好履行職責(zé)，社區(qū)無權(quán)解決的問題逐級分流上報(bào)。建議推廣龍游經(jīng)驗(yàn)，為落實(shí)群眾對社區(qū)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供技術(shù)支撐。條件不夠的地方可先建社區(qū)微信公眾平臺(tái)或微信群。社區(qū)工作者不僅要指導(dǎo)和幫助居民網(wǎng)上辦、掌上辦，而且要負(fù)責(zé)采集核實(shí)、及時(shí)更新社區(qū)民情數(shù)據(jù)，善于利用線上平臺(tái)溝通各方，調(diào)查民情民需，引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)。