地方國庫集中支付改革淺析

胡永平

摘要：國庫集中支付制度是我國財政體系的重要組成部分，當前我國國庫集中支付正在進行改革，但是我國的國庫集中支付仍然存在著一些問題，本文通過對當前的國庫集中支付體系的現狀與問題分析，提出相應的解決策略，以期能夠推動我國國庫集中支付體系的改革與完善。

關鍵詞：國庫集中? 改革? 效率

一、國庫集中支付

國庫集中支付制度改革是財政國庫管理制度改革的重要組成部分，在推動我國公共財政從功能型向管理型轉變、促進財政國庫機構和職能體系建設中發揮了發動機作用。但隨著改革逐步進入“深水區”，也面臨著諸多問題和挑戰，各地財政部門一定要按照上級財政部門的統一部署，毫不動搖地按照規范化要求推進和深化改革。

（一）國庫集中支付概念

國庫集中收付制度改革是以建立國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥為國庫集中收付為主要形式的現代財政管理制度，國庫集中支付是其中重要的一個方面。資金支付按照用款計劃和規范程序，直接支付到供應商或用款單位，取消了層層支付的中間環節，使財政資金在未支付到收款人之前一直保存到國庫。預算單位有錢不用收，花錢不見錢，資金由“中轉”變為“直達”，財政部門通過國庫動態監控系統能夠實時監控預算單位資金支付情況，有效提高了預算執行管理的效率、效益和透明度，從根本上改變了傳統的財政資金運行機制，有效防止了財政資金籌集運用過程中的“跑、冒、滴、漏”，在預防腐敗方面發揮了很強的防范作用。

（二）國庫集中支付現狀

雖然國庫集中支付制度改革已經取得重大進展和顯著成效，但是各地改革進展很不平衡，還沒有實現對預算單位、財政資金的全覆蓋，嚴重制約了財政國庫管理體系的完善。2015年，我國開始施行新的預算法明確規定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，由此我國國庫集中支付開始了進一步的改革。

二、國庫集中支付遇到的問題

（一）國庫集中支付體系不完善

按照財政部、人民銀行有關規定和制度安排，國庫集中支付實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式。財政直接支付是由財政部門出具支付指令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位的銀行賬戶。財政授權支付是預算單位根據財政授權，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，將資金支付到收款人賬戶。雖然各地建立起國庫集中支付體系，但是國庫集中支付制度中的模式不夠完善，有些地方只有財政直接支付，沒有財政授權支付。例如，某省大部分地市財政部門推行了國庫集中支付制度改革，建立了財政直接支付和財政授權支付兩種支付模式，但仍有部分縣只有財政支付支付模式，財政授權支付工作沒有開展，國庫集中支付體系不夠完善。

（二）國庫集中支付需要進一步電子化

近年來，隨著國庫集中支付管理科學化、精細化步伐的加快，國庫集中支付管理橫向縱向電子化的要求越來越高。財政、人民銀行、預算單位、各商業代理銀行之間的支付、清算、實撥款和收支報表等業務量急速加大。但與此同時，財政、人民銀行、預算單位、各商業代理銀行之間仍采用人工傳遞紙質憑證的方式處理業務，一定程度上影響了財政資金清算和業務處理效率，制約著財政資金管理水平和整個國庫運行效率的進一步提升。

（三）部門預算編制與管理需要進一步科學化與精細化

實施國庫集中支付改革后，從預算指標管理、用款計劃申請、單位資金支付、會計核算，都要嚴格按照資金性質、支付類型、預算科目運行，做到專款專用。這就要求預算編制盡可能細致準確，但目前各級各部門預算編制還不夠完善：一是部門預算剛性不夠，計劃性、科學性不強。有些基層部門年末才安排編制部門預算，年底各項工作繁忙，在編制部門預算時由于時間緊，難免缺乏通盤考慮，對項目申報的重視程度不夠、沒有制定長遠規劃、項目預算編制缺乏預見性。二是預算編制細化程度不夠。有些地方預算沒有細化到具體項目，預算編制過粗、事前項目論證不充分，使大量資金無法通過直接支付形式支付，只好采用授權支付方式，影響了財政監督職能的充分發揮。

三、深化與完善國庫集中支付體系

隨著我國法制化建設的深入與政治經濟體制的改革，我國的國庫集中支付制度也正在進行改革，為了進一步提高國庫集中支付的效率，需要進行以下幾個方面的改革與完善。

（一）進一步深化國庫集中支付制度改革，完善和擴大財政授權支付范圍

新預算法第五十三條規定：“各部門、各單位市本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對預算執行結果負責”。此外，國庫集中支付實施多年，各地已基本形成規范化、流程化的資金審核撥付標準，預算單位對于支付的合規性有一定的把握，具備開設財政授權支付業務的基本條件。同時，上級部門以及社會公眾均對預算執行進度考核提出較高要求與關注，按照政策制度要求開展并擴大財政授權支付業務將成為各地財政部門簡政放權的重要體現，同時也將大幅降低財政、預算單位人力成本，提升資金支付效率。各地在原有的財政直接支付和授權支付的基礎上，對于一些部門以及一些好的項目，加大其授權的范圍，并且對于國庫支付制度的授權進行創新與改革，建立合理科學高效的國庫集中支付體系。

（二）建設和完善電子化信息支付工作

著力打造制度健全、操作規范，安全防范、節約高效的國庫集中支付電子化工作，是建設和完善電子化信息工作的目標和方向，可以有力推進國庫集中支付改革工作。首先是健全制度、規范操作。為保證操作國庫集中支付業務全面實行電子化規范有效運行，必須制定一系列規章制定，提供有力制度保障。其次是安全防范、保駕護航。安全問題是國庫集中支付工作的順利實施的生命線，要加強安全認證管理，充分借助國內先進的權威的安全認證技術保障電子化支付工作，以及加強硬件及日常安全維護工作。三是節約高效、服務國庫集中支付改革。從減少政府成本，支持節約型社會建設高度出發積極開展電子化支付業務。同時，實現電子化支付業務后，可有效提高國庫集中支付運行效率，提升服務水平。

（三）完善部門預算編制與管理，使其更加科學高效

根據各個部門的情況，對預算的編制與管理不斷的進行改革與創新，通過對于相關人員的培訓，提高各個部門編制預算的水平，從而實現預算編制的科學化與高效化。一是實行綜合預算，按照綜合預算和部門預算的編制要求，將所有預算內外資金及其他各項資金全部納入部門預算編制范圍。二是做實部門預算，要改變一年預算、預算一年以及小預算大支出的傳統做法，在兩上兩下的基礎上，盡量將可安排的資金年初預算一次性下達部門或單位。三是做細部門預算，要根據財力，將所有部門預算資金不僅按照功能分類細化，而且按經濟分類細化，為細化國庫集中支付奠定基礎。

（四）完善監督體系，為國庫集中支付改革提供機制保障

國庫集中支付制度的預算約束和監督，離不開嚴格的管理，一方面要完善對國庫支付執行機構的內部制約機制，建立用款計劃審批、資金審核支付、銀行賬戶監管、財務會計核算、內部印章印鑒管理等科學規范的管理制度和分工明確的崗位制衡機制。通過一系列科學合理的監督控制體系，確保國庫集中支付制度的順利實施。另一方面，各地財政部門要按照“完善操作、優化流程、提高效率、確保安全”的原則，加快建立國庫動態監控運作機制。通過監控系統全面跟蹤財政資金支付的申請、審核、支付、清算及核算的操作流程，動態掌握每一筆財政資金支付詳細記錄，包括收款人、收款人賬號、付款金額、付款時間、付款用途、預算科目、支付方式、支付類型等，及時通報違規情況，并積極開展與預算管理及主管部門的聯動協作，真正形成事前、事中、事后跟蹤問效的資金支付使用監控模式。

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（作者單位：山西省孝義市財政局）