日本公害糾紛處理機制對我國的啟示

張宇飛

摘要：“東京大氣污染案”是"日本公害“中非常典型的案例。公害糾紛處理機制是指擁有司法裁判權利的國家政府或機關對于被害者和加害的其他企事業單位發生的公害糾紛所進行的公正、迅速的處理制度，日本具有獨立處理公害糾紛的機構：“公害調整委員會”和“都道府縣公害審查會”，在日本發生的公害糾紛中發揮了重大作用，并且取得了不錯的成果，其調解方法以及途徑是非常值得我國借鑒的。

關鍵詞：公害糾紛 處理機制 東京大氣污染案

一、日本公害糾紛處理機制概述

公害糾紛是指由于工業或人類其他活動而造成的大氣污染糾紛、水質污染糾紛、土壤污染糾紛、噪聲、振動、地面下沉、惡臭氣味等所引起的糾紛。公害糾紛處理機制是指擁有司法裁判權利的國家政府及機關對于被害者和加害的其他企事業單位發生的公害糾紛所進行的公正、迅速的處理制度。日本公害糾紛處理機制主要是根據 《公害糾紛處理法》和《公害調整委員會設置法》建立的，內容包括以下兩個方面：

第一，一方面是日本設有專門處理公害糾紛的機構，處理公害糾紛的機構分為兩級： “公害調整委員會”和“都道府縣公害審查會”。公害調整委員會和都道府縣公害審查會并不是屬于上下級的關系，是根據管轄范圍以及職責等性質分類的，都道府縣公害審查會處理的范圍比較小，公害調整委員會則主要處理重大的公害糾紛，二者都具有獨立性，且二者都是按照法律規定來構建的機構，可以說是準司法機構，其中工作人員的權力類似于司法機構中工作人員的權力。

第二，另一方面是本文談論的“公害糾紛處理機制”在案件審理及處理中所用到的方法以及相關程序等，公害糾紛的處理方法有斡旋、調解、仲裁、裁定等;后來又加入了裁定程序，分為責任裁定和原因裁定，下文將有詳細描述。上述二種裁定并不是絕對的被受到認可的，但是，其中的原因裁定有利于縮小裁定的范圍以及及時地去采取相應的措施，并不是一次裁定就可以決定整個事件的走向或結果，而且也有利于減輕當事人的負擔。日本在公害糾紛處理機制中還有苦情相談制度，也是創新之處，是我國所沒有涉及的。苦情相談制度是日本公害糾紛處理的過程中國家或機關與被害人之間直接的溝通，具有比較高的效率，國家或機關從中采取斡旋、勸告等方式來進行處理。

二、日本東京大氣污染案概述

第一，自20世紀60年代以來，隨著東京整個交通網絡的完工和汽車數量的迅速增加，汽車尾氣造成的環境污染日益嚴重。在道路附近的居民中患有哮喘，肺氣腫和支氣管炎的人病情變得更加嚴重，人數也在急劇增加，并且一些患者已經去世。1996年間，百余名死者家屬向法院提起了訴訟，日本政府，東京都自治政府，首都高速公路公司和7輛汽車制造公司作為被告被要求賠償這些死者的損失，并即刻停止向相關區域排放廢氣。在接下來的幾年中，遭受同樣損害的原告分別向同一被告提起訴訟。訴訟的次數高達6次，原告的總人數高達633名。時隔六年，這起訴訟也終于有了判決。

第二，在這次判決中，被告被判處了賠償死者損失并承擔責任，但是上訴請求中的“即刻停止向相關區域排放廢氣”被駁回。在賠償責任方面，地方法院認定，被告沒有采取有利于減少道路附近居民受到的傷害的有效措施。對于大氣污染來說，通過改進技術或有條件限制車輛流量并制定實際且可行的車輛排放標準，控制廢氣的排放是非常有可行性的。在確定七家汽車制造商的責任時，法院裁定汽車制造商不對損害賠償負責，因為在證據中，很難確定這些汽車公司與原告損害之間的因果關系。然而，法院還明確表示汽車制造商應履行其企業社會責任，其車輛排放標準應限于環境省（環境部）確立的關于二氧化氮和浮游顆粒物排放的標準。大量汽車集中在一個區域，可能導致該區域居民患上哮喘或支氣管疾病，甚至有可能是更加嚴重的疾病。

第三，在這個案件中，法院并不支持原告在上訴中提出的要求停止廢氣排放的請求，因為本案中涉及的道路范圍比較廣，并且實施起來有一定的難度，且由此引起的損害的估量不應該是與賠償損害的衡量標準相比的。在東京法院的判決中，原告與被告都有不滿意的地方，而且在2002年期間兩次向法院提起了訴訟。在第一次訴訟的上訴期間，第二至第六次訴訟在東京地方法院同時進行了審理。在第一次訴訟結束后，法院向原告與被告雙方提出和解，希望原被告雙方可以穩妥的解決問題，時隔一年后，原告與被告終于達成了和解協議，這起糾紛終于了結，整個案件過程中，原告百余人因污染而染上的疾病去世。

第四，達成的和解協議主要有三方面內容：首先，被告資助建立醫療費補貼制度，其次，被告必須采取環境措施來控制汽車的廢氣污染，第三，解決金的問題將由七家汽車制造商承擔。在賠償問題上，和解協議約定的內容有：國家建立醫療費補助制度，解決遭到污染的患者的醫療費用問題。其中，日本政府向醫療基金支付了60億日元，7家汽車制造公司支付了33億日元。首都高速公路支付了5億日元。此外，上述的解決金問題由七家汽車公司支付了12億日元。

第五，法院認為，通過和解解決東京空氣污染案件爭議的更好的方法是和解。因為在第一起訴訟中，上訴案件中的檔案數量超過了10萬頁，原告人數非常多，并且死亡的人數也非常多，案件的內容非常復雜。在事實的判定和因果關系方面也存在許多有爭議的問題。如果直接用判決來解決東京大氣污染案會存在許多無法解決的問題。原告也對通過和解解決問題表示滿意并且認為，和解的內容是原告共同努力的結果。但原告認為，盡管訴訟結束了，但原告對“能夠自由、放心地呼吸空氣”的愿望并沒有停止，并且還將開啟新一輪的“戰斗”。未來，原告將為推動被告進一步改善東京大氣污染狀況作出不懈努力。為了監督被告是否實施了污染防治措施以改善空氣污染，東京都市區道路交通環境改善聯絡處協會將按照和解協議成立，這個組織將由東京都自治政府、七家汽車廠商以及國家相關機構共同構建。

三、日本公害糾紛處理機制的內容

日本的《公害糾紛處理法》和《公害等調整委員會設置法》，明確規定了處理公害糾紛的范圍，處理機制，以及上文所提到的處理方法和程序。使公害糾紛處理“有法可依”。具體內容有：

（一）專門性的處理機構

全國設立公害調整委員會、在都道府縣設立公害審查會。公害調整委員會是一個獨立的行政委員會，委員會中委員長及委員的身份受到法律保障，只要沒有固定的理由，就不能違背他的意愿而被解雇。都道府縣公害審查會的組成委員須為9名以上15名以下，任命和解雇也是基于議會的同意。由于公害糾紛處理機構是一個糾紛處理機構，其行為與公共糾紛當事方之間的司法角色相似，它必須保證其獨立性和中立性。因此，公害調整委員會和都道府縣公害審查會獨立行使其職權。

公害調整委員會和都道府縣設立的公害審查會管轄范圍不同：公害調整委員會主要負責處理重大公害案件、案發范圍廣以及跨行政區域的案件。例如公害調整委員會參與了水俁病案、大阪機場噪音調解案等案件;都道府縣設立的公害審查會主要負責處理噪音污染、大氣污染以及工廠廢棄物引起的水質污染等案件，上述東京大氣污染顯然屬于重大公害案件，直到糾紛和解時，造成107人死亡，還涉及六百余人的身體健康受損。

這兩個專門性的處理機構主要采取“調解”的方式，進而做出非常細致、認真的處理，防止大多數公害事件發生進一步惡化，可以說，日本的公害糾紛處理機制取得了非常好的效果。

（二）公害糾紛處理的具體途徑

1.斡旋。第三方為爭議各方提供了便利的聯系和談判條件，并提出自己的建議或傳達當事人的意見進行處理。

2.調解。調解是指雙方或多方當事人就爭議的權利、義務，在公害調整委員會和都道府縣設立的公害審查會有關組織主持下，自愿進行協議，通過較為穩妥的方式來解決糾紛的辦法。

3.仲裁。是指由雙方當事人協議將爭議提交給（具有公認地位的）第三方，由該第三方對爭議的事故原因及過程結果進行評判并作出判決的一種解決方法。

4.裁定。裁決是司法機關在訴訟程序中對程序性或部分實體問題作出的決定。又分為責任裁定和原因裁定兩種：

責任裁定：它是指公害調整委員會根據一方當事人的申請對公害造成的損害賠償提出異議時對損害賠償責任的裁定。責任裁定由專門的行政委員會成員結合其專業知識等方面，快速且公正的解決有關公害造成的損害賠償糾紛。因此，在提出賠償責任申請的情況下，上訴法院可以暫停訴訟程序直至確定賠償責任。但是，法律不承認這種賠償責任的裁定必然具有公共權力判決的性質（最終確定當事人的損害賠償責任）《公害糾紛處理法》規定，對責任裁定不滿的一方應限于原裁定書送達之日起30天，并可提出向法院提起關于賠償的民事訴訟，要求對損害賠償作出判決。

原因裁定：原因裁定是指公害糾紛產生時，在對損害的原因有爭議時，上述兩個專門性處理機構根據當事人的申請作出關于損害原因的裁定。原則上是主張受害的一方指出特定的加害人請求進行裁定，日本的《公害糾紛處理法》規定，如果由于特殊原因沒有特定的加害者，也可以在不指明另一方的情況下申請裁定。該制度允許受害者申請作為專門機構的公害調整委員會以確定因果關系。此外，之后事實已經澄清，當事人之間的賠償和其他糾紛問題的解決實際上會變得更加容易。

在日本公害糾紛處理機制中，調解起到了比較大的作用，因為調解非常注重當事人之間的對話，而且價格較低，不會增加受害者的心理負擔，給了雙方一個平等的機會，可以促進當事人之間維持良好的關系，現實來看，日本的公害糾紛處理機制確實取得了比較大的成功。

四、日本公害糾紛處理機制對我國的啟示

第一，我國應當建立處理環境污染糾紛的專門性機構。從我國國情來看，我國的機構設置呈精簡的趨勢，成立一個獨立解決環境污染糾紛的專門性機構顯然不現實，我國的處理機構是具有環境監督管理的行政機關，因為環境污染糾紛只是作為環保部門的一部分工作，所以可以在環保部門下屬單位設立一個專門處理環境污染糾紛的機構，類似于司法局和公證處的關系，使其附屬于環保部門，這樣可以使得受害者方便地找到直接管理環境污染糾紛的地方，不至于“病急亂投醫”，會使得環境污染糾紛處理起來方便許多，相信也會得到大家的認可。

第二，我國應采取自愿調解為主的原則，輔之與強制調解，畢竟當事人有權處分自己的權利，能否形成調解的局面，決定于當事人，若企業不愿達成協議，可對其施加一定的壓力，但是這樣會過度的行使行政機關的權力，在我國并沒有法律依據，當然，能實現自愿調解最好，不僅可以緩和雙方的關系，還對整個糾紛有一定的促進作用。所以，我國應采取自愿調解為主的原則，輔之于強制調解。

第三，上述我國應當成立處理環境污染糾紛的專門性機構，在這里還應注重專業人才的使用，環境污染糾紛，不管是事件的原因還是事件的發生過程，都需要具備專業知識的人才，因為環境污染糾紛的涉及面非常廣，例如物理、化學、生物等知識，都需要對整個案件所涉及到的地方有很細致的了解，不僅需要法律知識，更加需要相關知識的結合，才可以公正合理的處理每一個案件。

第四，在當事人和企業之間形成了調解協議之后，要盡力去幫助協議實現。在我國的環境污染糾紛調解機構調解后，他們不會去詢問是否可以達成調解協議。當受害人沒有得到自己想要的或者結果不如意時，就會向法院直接提起訴訟。事實上，行政調解的初衷是在爭議的早期階段可以解決問題，如果受害人不去詢問，不去努力，也就達不到所謂“調解”的效果，同時也違背了初衷。

第五，處理糾紛的費用由國家負責的方式進行。在受害者受到損害之后，必然要尋求幫助來維護自己應有的權利以及向加害方索要賠償，但是訴訟過程中若程序、鑒定等費用都由當事人來承擔的話，必然會加重受害者的經濟壓力以及心理負擔，當然，除法律規定的程序及鑒定費用由國家承擔除外，受害者作為被加害的一方，處于弱勢地位，而且會有部分負擔費用困難的群體，在這種情況下，國家應允許受害者申請適當減免或者延遲交付這些費用，可以說需要有些規定來偏向被加害的受害者群體，這樣，也會對受害者的心理上有適當的寬慰，間接也可以達到“調解”或“和解”的目的。

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（作者單位：山西財經大學）