高速公路PPP項目運營期管理績效考核機制探索

江科

摘要：隨著近來PPP模式在我國高速公路新建項目的不斷探索嘗試，整合了政府供給模式和市場供給模式各自的優勢，有效緩解了政府在建設期的財政資金壓力，但如何保證運營期管理時的高速公路技術狀況和管理規范化情況能夠滿足行業管理的要求，已經成為一個迫在眉睫需要研究的問題。本文提出了一套基于高速公路PPP項目運營期管理的績效考核評價體系，作為政府對社會資本提供公共服務產品質量監督的手段，以促進項目全壽命周期內的順利展開。

關鍵詞：高速公路;PPP項目;運營期管理;績效考核

PPP項目運營期績效考核，是指對采用PPP模式的項目，從項目利益相關者的項目目標出發，考慮投入、過程、結果、影響等多個維度，全面評價項目實施過程中出現的技術、經濟、社會和環境等因素的工作。“績”指項目是否達到預先設定的目標，側重反映項目的最終結果，“效”則指完成項目的效率，側重反映項目的實施過程。

1 績效考核機制建立的重要性

落后的管理模式和方法，將導致政府與社會資本合作建設期與運營期管理上的脫節，產生的負面影響直接導致高速公路的運營養護成本大大增加，嚴重影響收費公路作為社會公共服務產品的服務質量和效率，如以往發生過的石太高速公路、廣汕高速公路塌陷的嚴重事故，不僅造成重大的經濟損失，也造成了嚴重的社會影響，對政府的社會形象產生不小的負面效應。

財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中指出“行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。”，根據上述文件精神，績效評價機制作為政府對社會資本提供公共服務產品質量監督的手段，和社會資本的資本收益有機結合，有利于政府監管職能的轉變和提高社會資本提供公共服務產品質量的積極性。

2 構建績效評價體系的原則

效績考核是對被考核單位運營狀況所做的客觀、公正的結論，其結果將作為對被考核單位評價和獎懲的重要依據。評價指標體系是整體的，不局限于效益指標，也不僅僅包含顧客滿意度和內部控制過程，而且反映企業創新和社會貢獻。因此，效績考核是一項十分嚴肅、嚴謹的工作，設立績效考核評價指標必須堅持以下原則：

一是定量與定性相結合的原則。定量分析是指對能夠具體、直觀、可以用數據表達的考核指標，設立定量指標，以便于制定明確的評價標準。但有些指標無法或很難用數值進行表示，所以評價指標的設定不僅要包括定量評價要素，而且要包括定性評價要素，遵循定量指標與定性指標相結合的原則。

二是科學性與全面性相結合的原則。由于項目公司經營活動和績效評價本身受多種因素的影響，所以為了能夠真實反映項目公司的績效水平，還要按照全面性原則，以使指標體系全面客觀反映各有關要素和各有關環節的關聯性，以及彼此間的相互作用過程。

三是相對性與系統性相結合的原則。評價指標有相對性和絕對性之分。對量化指標可以使用相對指標進行評價績效。由于績效評價體系是一個系統分析的過程，而系統分析的基本思路是整體最優化，即在全面性的原則下，考慮局部評價與整體評價的有機結合，對指標及其權重進行合理取舍，達到評價指標既能突出重點，又能保持相對的均衡統一，實現系統的最優化。

四是動態和靜態相結合的原則。績效評價指標體系在指標的內涵、數量、體系的構成等方面均具有相對的穩定性。但隨著項目公司外部市場環境的變化，其評價指標就應作出相應必要的適時的調整，以做到動態與靜態相結合。

五是可比性和可操作性相結合的原則。既使評價結果能夠實現企業間的橫向比較和時間上的縱向比較，有能夠使評價指標在設計時做到概念內容清晰準確，表達方式簡單易懂，數據來源易于采集只有使二者有機結合，才能使績效評價指標體系真正適合于企業的客觀需要。

3 開展績效考核的具體做法

3.1 績效考核的形式

由政府指定機構（交通主管部門）每年對項目公司開展績效考核，考核方式為考核機構組織行業專家嚴格按照項目合同約定的績效考核評價指標體系進行量化打分。政府指定機構應于每年年初完成對項目公司上一年度的績效考核工作。

3.2 績效考核評價指標的設立

本著提高收費公路后期管理養護水平，最大程度滿足公路使用者的要求，真正做到路況良好、出行通暢、服務優良，績效評價指標主要集中在運營、養護、服務、安全等幾個方面，具體可由考核單位結合PPP項目的自身特點以及本項目操作模式下政府監管和考核的重點，提出的考核達標標準和指標體系。

4 績效考核結果的應用

政府旨在利用績效考核機制達到監督社會資本提供公共服務產品質量合格與否的目的，績效考核評價結果作為社會資本最終獲得投資收益的修正因素。政府每年對項目公司進行績效考核后，并根據績效考核結果動態調整項目公司的通行費收入最低需求補貼。具體的參考調整方法如下：

設置科學的績效考核達標控制線分數和調整系數。當績效考核得分大于或等于達標控制線分數時，該年度項目公司的通行費收入最低需求補貼不作調整;當績效考核得分小于達標控制線分數時，政府將扣減該年度項目公司的通行費收入最低需求補貼，扣減額度=（1-項目公司該年績效考核得分對應的調整系數）×運營期履約保證金。政府從該年度項目公司的通行費收入最低需求補貼中扣減上述額度，不足部分從項目公司的運營期履約保證金中扣減至足額。

5 結語

績效考核與評價指標是一項綜合評價體系，是對整個項目進行科學、客觀、公正的全面評價，而科學的綜合評價正是作出正確決策的重要前提。高速公路PPP項目運營期管理提出的績效考核與評價體系，主要是以行業管理部門多年的運營養護管理經驗為背景，合理確定各指標的權重和量化方法，并結合本地區行業特點和社會資本自身實際情況來制定的。

參考文獻：

[1] 高洪顯，鄭思海，秦亞飛.PPP項目績效評價體系構建[J].合作經濟與科技，2016（24）.

[2] 陳劍博.淺談PPP項目績效評價的現狀與發展[J].財政監督，2016（04）.

[3] 張齡兮.對于發展PPP項目績效評價的幾點思考[J].財經界（學術版），2016（14）.

[4] 陳龍.PPP項目績效評價研究綜述[J].財政科學，2017（04）.

[5] 楊中宣，楊洋洋.基礎設施PPP項目績效評價研究綜述[J].科技創新與應用，2017（19）.

（作者單位：寧波市公路管理局）