基于協(xié)同視角下的河流水污染治理研究

葛培 宋圓圓

[摘 要]近些年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了重大突破，人民的生活方式也在不斷變遷，但生態(tài)問題日益凸顯，特別是河流的污染問題。而河流治理是一個漫長且龐雜的工程，在以政府為主要推動者的“單中心”治理模式中存在著進程緩慢、效果不夠顯著等問題。本文通過探究單一主體治理的困境，提出政府、市場、社會多種主體協(xié)同治理模式，全面推進水污染治理工作。

[關(guān)鍵詞]協(xié)同治理;水污染;治理主體

[中圖分類號]X52 [文獻標識碼]A

1 問題提出

河流治理在當前國家建設(shè)過程中被提到了重要的位置，十九大報告中提出加快生態(tài)文明體制改革要著力解決突出的環(huán)境問題，加快水污染防治。由誰推動治理工作是水污染防治過程中必須要面對的關(guān)鍵問題，政府作為公共事務(wù)管理主體，在水污染治理中自然起著主導(dǎo)作用。但從漫長的政府主導(dǎo)治理的歷史來看，并沒有取得顯著的成績，水污染問題依然牽制著國家的發(fā)展和復(fù)興，所以不得不面對這樣一個事實：單一的治理主體已經(jīng)很難有效解決生態(tài)環(huán)境中的水污染問題，多元治理已經(jīng)成為大勢所趨。那么，協(xié)同視角下水污染治理的主體主要有哪些？治理主體之間是怎樣協(xié)作的？多種主體之間的協(xié)作需要怎樣的協(xié)同機制？基于杭州江干區(qū)和睦港河流水污染治理的實踐對以上三個問題進行探討就是本文想要研究的主要內(nèi)容。

2 水污染協(xié)同治理的動力

彼得斯說“無論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體可以靠自身所具備的知識完全應(yīng)對綜合、動態(tài)、多樣化的問題”。在水污染治理的實踐中單一治理主體存在困境，迫使政府采取協(xié)同治理。

首先，水污染治理是一項龐雜的工程，在整個治理過程中，政府扮演著“保姆”的角色，包攬了所有的治理任務(wù)，沒有調(diào)動企業(yè)、公眾等其他力量，政府資金以及技術(shù)方面的限制導(dǎo)致了水污染治理效率低下。其次，各級政府劃分不同的部門實施工作，這種層層分級的方法導(dǎo)致行政分割現(xiàn)象嚴重，體制缺乏協(xié)調(diào)性，使水污染治理政策得不到貫徹。在實際的治理過程中，企業(yè)生產(chǎn)是水污染的主要來源，但許多超量排污的化工企業(yè)依然在運營，因為政府也存在自身的利益，為了完成上級政府的經(jīng)濟指標會一定程度上放任化工產(chǎn)業(yè)等以污染環(huán)境為代價的企業(yè)生產(chǎn)，由此能夠獲得顯著的政績，使污水治理得不到根源上的遏制。可以看出，單一主體治理污水過程中缺乏監(jiān)督導(dǎo)致水污染問題遲遲得不到有效解決。最后，政府獨自治理模式中注重末端治理，對于水污染的預(yù)防、環(huán)保意識的培養(yǎng)等方面重視不足。

實踐證明，政府單一主體的治理模式并不適用，轉(zhuǎn)變政府角色，將市場、社會納入治理體系已經(jīng)勢在必行。

3 水污染協(xié)作治理的實踐

江干區(qū)在城郊結(jié)合處，生產(chǎn)生活污水排放量大，而配套的基礎(chǔ)設(shè)施改善的速度較慢，治理的難度較大。面對挑戰(zhàn)和壓力，江干區(qū)采取協(xié)同治理模式，全民共同治水。

3.1 政府與企業(yè)的互動

企業(yè)生產(chǎn)中的污水排放是水污染的一大來源，企業(yè)為了追求生產(chǎn)效益的最大化往往會超量排放生產(chǎn)污水，導(dǎo)致“公地悲劇”。但企業(yè)擁有技術(shù)和產(chǎn)品，江干區(qū)政府利用企業(yè)的優(yōu)勢將其納入水污染治理過程，不僅可以達到從源頭對水污染進行防控的效果，而且可以獲得企業(yè)在技術(shù)、人力等方面的支持。

江干區(qū)的廣大民營企業(yè)積極響應(yīng)。企業(yè)家聯(lián)誼會與地方縣鎮(zhèn)進行對接，重點開展生活污水治理、垃圾處理等方面的工作;集資捐贈，進行“五水共治”等。江干區(qū)政府對企業(yè)治水建立獎懲機制，授予先進企業(yè)等稱號。在企業(yè)和政府的良性互動中，實現(xiàn)了水污染治理資源的有效配置。

3.2 政府與公眾的互動

2014年江干區(qū)引進并完善由無錫市興起的“河長制”，以政策手段號召廣大公眾參與到河流治污中。江干區(qū)治水辦提出了“5+2”河長制，從區(qū)到基層有7級河長，即區(qū)、街道、社區(qū)、民間、河道、河道觀察員、保潔員7級。其中民間河長給公民參與治理提供了合法渠道，極大地激發(fā)了公民的治理積極性。

在對河長制不斷完善升級的同時，江干區(qū)發(fā)起成立了“河小二”隊伍進行治理水污染行動，協(xié)助河長完成日常的治理水污染的工作，重點參與區(qū)內(nèi)控制面相關(guān)流域的水污染監(jiān)測、污染物清理等工作。利用基層民眾的力量彌補了水污染治理過程中信息來源有限、不準確、不及時等狀況。

3.3 政府在協(xié)調(diào)過程中起宏觀導(dǎo)向作用

江干區(qū)政府水污染治理工作一直走在前列，做到了早規(guī)劃、早實施。2015年和睦港成為第一個寫進政府工作報告的河道。除了政策指導(dǎo)之外，政府還投入了大量的資金。2015年江干區(qū)共投入20多億元，僅截污納管和河道清淤兩項工作就投入了3億多元。由此可見，政府在協(xié)作治理水污染的過程中起到了宏觀導(dǎo)向作用。

4 水污染治理的協(xié)同機制

“九龍治水各管一頭”的現(xiàn)象是多主體協(xié)同治理下不可忽視的弊端，需要一定的協(xié)同機制才能克服。在江干區(qū)實踐中需要建立怎樣的協(xié)同機制才能實現(xiàn)對水污染的有效治理呢？

4.1 行動一致的協(xié)調(diào)機制

一方面，水資源只是整個生態(tài)系統(tǒng)中很小的一部分，污水治理不能脫離其他部門的協(xié)助，必須步調(diào)一致，建立相應(yīng)的溝通平臺。另一方面，在進行水污染治理的區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村各層次中，要建立信息共享制度、工作督查制度，協(xié)調(diào)解決污水治理的重難點問題，定期通報水污染治理工作的進展，使治理主體間工作保持一致，避免出現(xiàn)資源浪費等問題;政府和企業(yè)、公眾要建立聯(lián)席會議制度和信息交流平臺，做到群策群力、明晰責權(quán)、監(jiān)督落實，改變 “九龍治水”的情況。

4.2 科學(xué)合理的問責機制

建立“河長+警長”的污染防控機制，形成“屬地管理，分片包干”的全民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)模式，建立督察問責機制，抽調(diào)骨干力量組成聯(lián)合督察組，以匯報、查工作記錄、看現(xiàn)場等方式對污水治理推進情況進行督察。并且對各主體的權(quán)責進行明確，建立相應(yīng)的分層問責機制，避免“搭便車”，相互推卸責任的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4.3 多方參與的監(jiān)控機制

統(tǒng)一規(guī)劃科學(xué)檢測點，實現(xiàn)區(qū)、縣、鎮(zhèn)三級實時監(jiān)測數(shù)據(jù)的匯聚。自覺接受專家、工商聯(lián)、非政府組織、社會民眾、志愿者等對水污染治理的監(jiān)督和評價。建立水污染治理工作信息發(fā)布平臺，向社會公告河流治理相關(guān)部門及企業(yè)、民間河長等的名單。具體的做法有：在每個河段或者水源處豎立標牌，上面注明主要負責河段治理工作的部門、企業(yè)負責人的電話以及監(jiān)督電話，隨時接受來自不同社會主體的監(jiān)督。

4.4 獎懲分明的績效考核機制

由于每條河流的具體污染情況不一樣，所以要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況對領(lǐng)導(dǎo)干部污水治理的績效進行評價，不能一概而論，打擊干部的工作積極性。對企業(yè)生產(chǎn)排污進行監(jiān)督，以及對參與水污染治理的企業(yè)給予肯定和相應(yīng)的獎勵;在水污染管理過程中應(yīng)該對新生的河長工作情況進行嚴格的考察，采取“自上而下”的梯形考核模式，比如，區(qū)級河長考核縣級河長，縣級河長考核民間河長。考核結(jié)果會進行公示并作為相關(guān)成員的綜合考核及獎懲的依據(jù)。

5 結(jié)論

通過對江干區(qū)關(guān)于污水治理的研究，可以看出完全由政府一元治理的模式在治理水污染這種公共性事務(wù)中已經(jīng)不適用。江干區(qū)協(xié)同治理水污染的做法實質(zhì)是將政府的職責進行分解，在不違背政府權(quán)威的基礎(chǔ)上，讓企業(yè)和公眾承擔一定的治理任務(wù)。企業(yè)與公眾以數(shù)量大以及方便了解基層情況等優(yōu)勢極大地彌補了政府人員不足、精力有限、信息不全面等局限，形成全面治理水污染的新局面，實現(xiàn)了江干區(qū)河道零黑臭、污水零直排的目標。當然，江干區(qū)污水協(xié)作治理模式還只是一種新生事物，并非達到成熟完備，以下問題還有待解決。第一，治污績效考核的權(quán)力還是掌握在政府手中。第二，協(xié)同性對信息共享的要求比較高，江干區(qū)當前的信息溝通的方式還是采取自下而上的傳統(tǒng)路徑，更加直接平等的信息交流共享平臺還需要挖掘和建立。第三，公民、企業(yè)的參與沒有形成系統(tǒng)的參與秩序，無法合理配置資源。第四，界定企業(yè)、公眾參與治污的合法地位的相關(guān)法律還有待完善。

[參考文獻]

[1] B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].中國人民大學(xué)出版社，2013.

[2] 徐雅婕.黃河流域水資源協(xié)同治理研究[D].河南師范大學(xué)，2017.