淺析農(nóng)村土地管理中存在的問題及解決策略

徐伶俐

農(nóng)村土地的生產(chǎn)效益在不斷提升，隨之而來的是農(nóng)民的生活水平越來越高。但是在發(fā)展的同時(shí)，也面臨著一些問題，能否有效解決這些問題，是決定未來農(nóng)村土地管理使用的關(guān)鍵事項(xiàng)，因此加強(qiáng)農(nóng)村土地管理成為了土地管理部門的一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)。

一、農(nóng)村土地管理中存在的問題

1、土地經(jīng)營(yíng)分散，限制了生產(chǎn)力的提高

從目前廬江縣農(nóng)村土地管理狀況來看，土地經(jīng)營(yíng)碎片化、分散化是一個(gè)突出問題，對(duì)集約化、規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展造成了阻礙，從而難以有效提高土地的生產(chǎn)力。從我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度變革進(jìn)程方面來看，我國(guó)自上世紀(jì)八十年代實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，許多統(tǒng)一管理的土地被以家庭為單位進(jìn)行了分割，這是導(dǎo)致目前土地經(jīng)營(yíng)碎片化的根本原因。同時(shí)，隨著近年來土地耕種面積的不斷減少，許多地區(qū)根據(jù)人口和土地資源需求的變化，對(duì)土地資源管理進(jìn)行了重新分配，使農(nóng)戶承包的土地面積越來越小，土地經(jīng)營(yíng)分散問題越來越嚴(yán)重。土地資源的零散化會(huì)帶來一系列的影響，其中包括耕地成本的提升、土地生產(chǎn)效益的下降以及利用市場(chǎng)能力的下降，這些問題都對(duì)土地資源的利用造成了不良影響。

2、土地產(chǎn)權(quán)不明確，影響了投資積極性

廣大農(nóng)村地區(qū)所使用的土地管理模式是以承包為主的一種契約制管理方式，農(nóng)民對(duì)土地只有經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。然而在現(xiàn)有的規(guī)定中，卻缺乏對(duì)土地管理和監(jiān)督權(quán)利的法律條文。這導(dǎo)致土地的經(jīng)營(yíng)者與管理者之間難以明確區(qū)分各自責(zé)任和權(quán)利，農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)過程中時(shí)刻都在擔(dān)心土地被收回或者重新分配，造成了他們?cè)谕恋毓芾碇胁桓彝度搿⒉辉竿度氲膯栴}。

3、土地管理不規(guī)范，不利于耕地保護(hù)

在我國(guó)《土地法》的相關(guān)規(guī)定中，對(duì)土地利用關(guān)系作出了明確規(guī)定。在各級(jí)土地管理中，土地管理部門實(shí)行的是土地管理作用，其余相關(guān)部門屬于被管理者。然而從廬江縣的實(shí)際管理情況來看，由于土地管理部門只具備人事建議和事后備案義務(wù)，缺乏對(duì)土地管理的事前參與決定權(quán)利。這就導(dǎo)致土地管理部門難以對(duì)下級(jí)被管理部門產(chǎn)生足夠的約束，從而造成土地資源難以得到有效的管理和合理的利用，這對(duì)保護(hù)耕地以及土地資源管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。

4、農(nóng)村宅基地管理問題

改革開放以來，隨著社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民的收入逐步提高，加上人口的增長(zhǎng)、新農(nóng)村建設(shè)的需要，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，新建、翻建標(biāo)準(zhǔn)化住宅成為農(nóng)村現(xiàn)階段存在的普遍現(xiàn)象。但是非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和劃新不丟舊等各種違法行為層出不窮，造成了農(nóng)村宅基地管理不規(guī)范的局面。

二、農(nóng)村土地管理問題解決策略

1、加強(qiáng)土地整治工作

針對(duì)農(nóng)村土地管理經(jīng)營(yíng)零散化的問題，需要扎實(shí)推進(jìn)土地整治工作。2018年廬江縣成立了廬城鎮(zhèn)土地整治占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)組;超額完成占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地任務(wù)指標(biāo)，新增耕地面積420畝;完成2018年2批次和5批次城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目拆舊區(qū)126畝的土地報(bào)件材料的編制、呈報(bào)工作，目前已驗(yàn)收新增耕地面積114畝。

2、強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題，廬江縣土地管理部門在充分考慮農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)需求和經(jīng)營(yíng)能力的基礎(chǔ)上，對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包狀況進(jìn)行了調(diào)整和完善。同時(shí)，制定了切合實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)制度，使土地流轉(zhuǎn)過程更加規(guī)范和具體。對(duì)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行了重新規(guī)范，著重對(duì)合同的功能性進(jìn)行了完善和修改，從而有效減少了因合同問題引發(fā)的糾紛。

3、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，完善市場(chǎng)化配置資源機(jī)制，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制性障礙，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，加快促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，著力推進(jìn)新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，探索破解“三農(nóng)”問題的有效途徑。十七屆三中全會(huì)以來，提出了農(nóng)民享有耕地永久使用期限的精神，這一政策的實(shí)施，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)農(nóng)民將更樂于進(jìn)行土地管理投資。而原先用于土地管理投資的公共資源，則可以用于改善荒漠土地狀況，不斷提升土地利用率。從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上來講，賦予農(nóng)民耕地的永久使用權(quán)，延長(zhǎng)了土地的承包合同有效期限，使土地供應(yīng)市場(chǎng)更加穩(wěn)定有序，對(duì)土地管理和規(guī)模化生產(chǎn)都能夠產(chǎn)生積極作用。

規(guī)范耕地管理，加強(qiáng)執(zhí)法檢查力度：轄區(qū)實(shí)行分片包干、實(shí)施網(wǎng)格管理;強(qiáng)化巡查方案、職責(zé)、路線、責(zé)任等制度的執(zhí)行力;積極與縣局執(zhí)法大隊(duì)、城管局廬城執(zhí)法大隊(duì)等機(jī)構(gòu)和部門，積極開展村鎮(zhèn)違法建設(shè)督查和拆違。

4、農(nóng)村宅基地管理解決的途徑

（1）大的方面，應(yīng)由專業(yè)部門根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，本著節(jié)約、集約土地的原則，將工業(yè)用地、商業(yè)用地、生活住宅用地和耕地集中區(qū)片進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，形成一定的集聚規(guī)模。

（2）結(jié)合新一輪的土地利用總體規(guī)劃，向村莊集中形推進(jìn)、推行老村改造和建設(shè)農(nóng)村中心住宅小區(qū)的新規(guī)劃，盡量避免或減少占用耕地建住宅。尤其是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地和城中村，應(yīng)當(dāng)作為試點(diǎn)和先行軍，大力開發(fā)建設(shè)住宅小區(qū)，限制建筑樓層，向空間發(fā)展，改善和提高農(nóng)民居住環(huán)境。

綜上，土地資源管理是一個(gè)重大問題，在農(nóng)村土地資源管理中，隨著土地改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在解決原有問題的同時(shí)也會(huì)有新的問題不斷出現(xiàn)。這就需要土地管理部門緊隨改革步伐，不斷提升土地管理能力，深入了解實(shí)際的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化管理措施、完善管理制度，為促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力。

（作者單位：231500安徽省合肥市廬江縣廬城國(guó)土資源所）