我國主要城市的新型城鎮化進程評價

文｜中國城市科學研究會 董繼紅 吳潔；中國國際工程咨詢有限公司 賈森

十八屆三中全會以來，國家提出“走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”新型城鎮化戰略的實施意味著“城市為人而發展”“以人為本的城市化”成為國家和百姓的共同追求。從農業轉移人口市民化到保障性住房建設，從城市交通改善到環境治理，中央、地方各級政府均在推動著“新型”城鎮化。為了掌握這一進程，本文依據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，從城鎮化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環境四個方面考察中國35個主要城市的新型城鎮化進展，從中總結趨勢，發現問題。這35個城市的人口占全國總人口的23%，經濟總量占全國GDP的41.4%。在遷往城市的人口中，43%遷移到了這35個城市。

一、城鎮化水平

圖1 35個城市常住人口城鎮化率

大部分城市的城市化率在60%以上。35個城市中，城市化率在80%以上的有8個城市，70%以上的有18個城市，60%以上的有31個城市，城市化率低于60%的城市有重慶市、長春市、南寧市和石家莊市，最低的石家莊市的城市化率為51%。

“半城市化”現象突出，外來人口集中的經濟發達城市人口市民化壓力更大。35個城市的常住人口城市化率平均達到72%，戶籍人口城市化率平均為42%，兩者相差30%，高出國家新型城鎮化中的目標15個百分點。兩類城市化率相差最大的是深圳市，接近72%；相差最小的是長春市，也有11%。從圖2看出，外來人口比例與人均GDP存在較為顯著的正相關關系，表明經濟越發達的城市，其外來人口比例也越高，在應對農業轉移人口市民化方面將面臨更大挑戰。

表1 35個城市的城鎮化水平

圖2 外來人口比例與人均GDP的散點圖

二、基本公共服務

基本養老保險覆蓋率集中在20%-40%之間。養老保險覆蓋率最高的城市是深圳，達到了75%，有21個城市的覆蓋率集中在20%-40%之間，覆蓋率最低的是蘭州市，僅9.5%。

基本醫療保險覆蓋率集中在20%-60%之間。基本醫療保險覆蓋率最高的城市是杭州，達到91%，有25個城市的覆蓋率集中在20%-60%之間，覆蓋率最低的是呼和浩特市，只有11%。

大部分城市的保障性住房覆蓋率低于10%。保障性住房覆蓋率最高的城市是深圳，達到20%，有 31個城市的覆蓋率不足10%，最低的長春市僅2%。

基本公共服務的覆蓋率與規劃目標存在較大差距。從表2可以看出，當前各城市的基本公共服務覆蓋率均遠低于國家新型城鎮化規劃的目標。基本公共服務覆蓋率較高的深圳市、杭州市也尚未達到規劃的目標水平。

伴隨城市化進程，各城市的基本公共服務覆蓋率將逐步提高。圖4表明，基本公共服務覆蓋率與城市化率存在顯著的正相關關系，表明伴隨城市化進程，大部分城市的基本公共服務將逐步完善，覆蓋率相應提高。但南寧、烏魯木齊兩個城市，其基本公共服務覆蓋率要滯后于城市化水平應達到的程度。

表2 35個城市的基本公共服務水平

圖3 35個城市的基本養老保險覆蓋率、基本醫療保險覆蓋率、保障性住房覆蓋率

圖4 基本公共服務覆蓋率與城鎮化率的散點圖

三、基礎設施

大部分城市的市政設施完善，用水普及率在98%以上，城市污水處理率在80%以上，城市生活垃圾無害化處理率在90%以上。用水普及率達到100%的城市有18個，較低的銀川市也達到了92%。污水處理率在90%以上的有20個，80%以上的有33個，污水處理率較低的兩個城市是蘭州和西寧。生活垃圾無害化處理率達到100%的城市有13個，90%以上的有29個，全部城市均在80%以上，生活垃圾無害化處理率較低的城市是廣州和上海。

西部城市的用水和污水處理設施相對落后，東部外來人口多的城市生活垃圾處理能力不足。分區域看，用水普及率較低的四個城市均位于西部，依次是銀川、昆明、重慶、貴陽。污水處理率最低的三個城市也是西部城市，分別是蘭州、西寧和呼和浩特。但值得注意的是上海、廣州兩個東部城市的生活垃圾無害化處理率相對較低。兩市外來人口眾多，垃圾產生量大；而建設用地緊缺，以填埋為主的處理方式往往占用土地面積大，致使生活垃圾處理能力受到制約。

四、資源環境

個別城市的人均城市建設用地較高，城市之間差異顯著。35個城市的人均城市建設用地量平均89平方米，低于規劃目標的100平方米。最高的是海口，高達270平方米，海口、廈門、深圳、南京、上海、銀川、北京的人均建設用地也都在100平方米以上，最低的是石家莊、福州、重慶，分別為27平方米、39平方米和40平方米。

25個城市的建成區綠地率在38.9%以上，北京市最高，天津市最低。建成區綠地率最高的三個城市是北京市、烏魯木齊市和蘭州市；最低的三個城市是天津市、哈爾濱市和鄭州市。北京和天津同為直轄市，建成區綠地率相差了29%。上海市的建成區綠地率也并不高（38.59%）。可見，建成區綠地率與經濟發達程度無關，主要取決于當地的環保意識，以及政府在園林綠化方面的投入程度。

22個城市的空氣質量達標率（達到及好于2級的天數）在70%以上，廈門市最高，濟南市最低。空氣質量達標率最高的三個城市是廈門、昆明、海口；達標率最低的三個城市是石家莊、鄭州、太原，其它未達到60%以上的城市西安、濟南和天津。

五、總結

總的來看，我國大多數城市的城鎮化率都達到60%以上的較高水平，但“半城市化”現象在這些城市普遍存在。以深圳市為例，其常住人口城鎮化率達到100%，戶籍人口城鎮化率僅28.4%，兩者相差71.6%。這些外來人口集中的經濟發達城市在應對農業轉移人口市民化方面將面臨相當挑戰。基本公共服務方面，各城市的醫療、養老，保障性住房在常住人口中的覆蓋率均遠低于國家新型城鎮化規劃的目標，即使覆蓋率較高的深圳市、杭州市也尚未達到規劃的目標水平。基礎設施方面，地級以上城市的市政設施總體來看是完善的，但西部一些城市的供水設施和污水處理設施相對落后，東部外來人口多的城市生活垃圾處理能力有待提升。資源環境領域，城市之間的人均建設用地面積差異顯著，建成區綠地率似乎與經濟發達程度無關，主要取決于當地的環保意識，以及政府在園林綠化方面的投入程度。例如，北京和天津同為直轄市，建成區綠地率相差29%。南方城市的空氣質量達標率普遍好于北方城市。

圖5 35個城市的用水普及率、生活污水處理率和生活垃圾無害化處理率

圖6 35個城市的人均建設用地面積、建成區綠地率和空氣質量達標率

表3 35個城市的基本設施情況

表4 35個城市的資源環境情況