政策性金融機構商業化運作的邊界

郭宏宇

編者按：商業化運作是當前政策性金融機構的主要改革方向。但是，商業化運作并非無限向商業性金融機構靠攏，使得政策性金融機構變為純粹的商業性金融機構甚至比商業性金融機構更加商業化的機構。這就需要為政策性金融機構的商業化運作設定邊界，使其真正有效地開展政策性金融業務。本文借鑒了日本政策投資銀行的商業化運作經驗，認為治理機制要始終以重大經營方針的決定權為邊界，負債業務要始終以政府信用和資金的充分運用為邊界，資產業務要始終以商業性金融機構的有效區間為邊界，這才能使得政策性金融機構在商業化運作改革中保持政策性業務的“初心”。

商業化運作是政策性金融機構提高政策性金融資源使用效率的必由之路。當前，全球主要經濟體的政策性金融機構大多進行了商業化改革，在財務、業務和機構等方面向商業銀行靠攏，部分政策性金融機構則直接改制為商業銀行。但是，商業化改革的主要目的并非取消政策性金融業務，而是提高政策性金融資源的使用效率，所以商業化改革后的政策性銀行也并非是純粹意義上的商業銀行。因此，商業化運作后的政策性金融機構需要在治理機制和經營業務方面設定邊界，以避免商業性業務對政策性業務的侵蝕，從而確保政策性金融資源用于政策性項目并實現政府的政策意圖。

治理機制邊界：重大經營方針的決定權

商業化運作必然伴隨著治理機制的改革。與商業化之前相比，政策性金融機構在公司治理方面以股東的訴求來代替行政命令，并通過“股東大會—董事會”的治理機制來保證其經營符合股東的訴求。但是，即使政府在政策性金融機構占據100%的股權，政策意圖也難以在完全商業化的公司治理模式下得到充分體現。原因之一，是政策性金融與股東權益最大化目標存在根本的沖突——前者的著眼點是社會利益，后者的著眼點是股東自身的利益，而商業化的公司治理模式，是建立在對股東自身利益的有效衡量及經營者行為與股東利益的有效關聯的基礎之上的。原因之二，是股東角色的虛化——政府需要選擇代理人來擔任股東，導致在“股東—經營者”之外又增加了“政府—股東”的“委托—代理”問題。此外，如果以民營化為方向進一步推進商業化運作，則可能在政策性金融機構引入非政府股東，股東大會和董事會更難以代表政府來完全實現政策意圖。

因此，政府需要被賦予重大經營方針的決定權，以避免商業化運作之后商業性業務對政策性業務的侵蝕。這通常是通過立法或授權立法中的超級治理權限來實現的。日本政策投資銀行的成立以《株式會社日本政策投資銀行法》為法律依據。在該法律第三章《雜則》中，主務大臣作為政府的代表被賦予了監督、監察方面的巨大權限，包括重要職務任命、條款變更、重大財務事項及企業運作的基本方針等等。從日本政策投資銀行的治理結構來看，主務大臣的治理權限是獨立于標準的公司治理結構之外并且位居其上的超級權限，足以保證在股東大會不完全代表政府政策意圖時仍然保持政府對日本政策投資銀行重大經營方針的直接干預能力。

政府對重大經營方針決定權的有效行使建筑在與之相適應的業務部門設置之上。當賦予政府超級治理權限時，“委托—代理”鏈條進一步延長，加之社會利益難以通過股價等指標來直觀衡量，公司治理的難度進一步增加。為保證重大經營方針決定權的有效行使，業務部門的績效需要與政策性金融目標有著更加直觀的關聯，以便對業務發展產生有效反饋。因此，按照客戶設置業務部門要比按照業務設置業務部門更加適合商業化的政策性金融機構。作為日本開發銀行的繼承者，日本政策投資銀行的政策性業務主要是振興產業與發展地區經濟，其業務部門同樣按照客戶所在行業和所在地區進行設置，如面向化學、材料、金屬等行業的企業金融第1部和面向北海道地區的北海道分店等等。這樣，各個業務部門的資源配置便直觀地反映出預定的經營方針，各個業務部門的績效也直接顯示出經營方針是否得以實現。至于落實經營方針時的其他政策要求，如《株式會社日本政策投資銀行法》中專門提出“特定投資業務”，則通過與業務部門相獨立的“特定投資業務監測板”來進行監督。（注：特定投資業務即通過對特定事業活動的投資業務來發展地區經濟，提高其經濟活力和企業競爭力。）

負債業務邊界：政府信用和資金的充分運用

對負債業務進行商業化運作，其目的在于通過市場化的方式融入資金，以緩解政府的出資壓力。但是，不依托政府信用的負債并不適合政策性金融機構，只能作為補充的融資方式。當政策性金融業務的低效率問題被高度重視的時候，商業性金融機構的銀行業務通常也面臨著金融脫媒的壓力，成為競爭中的“紅海”，需要借助存款工具的創新來提高存款利率或是增加存款業務中的服務內容，以吸引更多的存款，而商業銀行在存款工具上的創新能力通常依托其資產管理能力或業務的后臺運營能力，既有的零售網點規模更不是政策性金融業務所能具備的。

因此，商業化運作之后的政策性金融機構仍然會在整體上保留對政府信用與資金的依賴，以保證其融資能力并形成競爭優勢，從而具有顯著區別于商業性金融機構的負債結構。盡管由于各個國家金融市場存在差異，對政府信用和資金的依賴方式也會不同，但是在高度依賴政府信用和資金這一點上所有的政策性金融機構都是高度一致的。日本政策投資銀行的負債結構尤其典型。由于日本公司債券市場相對不發達，對直接的財政資金的依賴程度顯著高于政府信用。2018財年末，日本政策投資銀行的借款占全部負債的比重為62%，遠高于其他負債類別（如圖1）。其中，來自財政投融資基金的借款為45，244.59億日元，占全部借款的比重為53.68%。因此，日本政策投資銀行的融資對政府資金有著極高的依賴程度。

即使是市場化方式發行債券，政策性金融機構也對政府信用高度依賴，表現為債券發行極端依賴政府提供的顯性或隱性擔保。日本的債券分為“債券”和“社債”兩個大的類別，前者包括政府保證債券和政府機構債券，后者包括普通公司債券和特定公司債券。在日本政策投資銀行發行的債券之中，比重最高的是政府保證債券，此類債券無論有無第三方的擔保，均由政府作為最終的擔保方，是顯性的政府信用。公司債券雖然在名義上沒有政府擔保，但是在日本政策投資銀行發行的公司債券中，比重最高的是無擔保債務，而無擔保的債券通常只有在隱含著政府擔保時才會被市場所接受，所以公司債券在實質上具有政府所提供的隱性政府信用（如表1）。債券發行對政府信用的高度依賴表明，政府信用是政策性金融機構不可或缺的融資前提，即使已經進行市場化運作，負債業務也會自然延伸至政府信用充分利用為止。

資產業務邊界：商業性金融機構的有效區間

資產業務是商業化運作的重點領域，也是政策性金融機構與商業性金融機構進行競爭的主要領域，對業務范圍的界定格外重要。總體來看，隨著商業化運作的深入，政策性金融機構與商業性金融機構的關系也從幾乎無競爭到適度競爭，但是，政策性金融機構的業務范圍應當始終處于商業性金融機構的有效區間之外。

政策性金融機構的業務定位變化決定了資產業務邊界的變動。從日本開發銀行到日本政策投資銀行，業務定位中越來越凸顯與商業性金融機構的關聯。日本開發銀行成立初期，業務定位為推動經濟重建與經濟增長，側重于補充重點產業所需的發展資金即提供基礎設施的建設資金。在資本短缺和民間資本極少涉足基礎設施領域的背景之下，與商業性金融機構的業務領域極少交疊，資產業務邊界的問題并不突出。但是，隨著日本開發銀行的業務定位轉向推動社會發展融資、變革產業結構和穩定經濟，其資產業務便需要與其他商業性金融機構合作或競爭，并且需要借助市場上的金融工具。此時的資產業務邊界問題便逐漸凸顯出來。在日本政策投資銀行成立之后，“地區、環境、技術”成為優先領域，其資金運用過程更加注重引入新的金融工具、提供金融解決方案，以及帶動民間資本共同投資，資產業務的邊界也就更需要明確的界定（見表2）。

資產業務的邊界即與商業性金融機構競爭或合作的領域。政策性金融機構的定位通常是“適度”競爭，并以“激勵”“協作”為主。其中，“激勵”與“協作”?傾向于利用市場機制來間接實現，如以特定的金融解決方案帶動民間資本共同投資，使政策性金融機構成為公共資本與民間資本協作的連接方與主導者。日本政策投資銀行為不同的業務合作制定了不同的運作流程。以特定投資業務為例，日本政策投資銀行在吸收國家產業投資資金之后，一方面向目標企業進行資本性投資，另一方面通過補貼、獎勵等方式鼓勵商業性金融機構向目標企業投資。在向目標企業投資時，日本政策投資銀行采取優先股、次級貸款等方式，既使商業性金融機構優先獲得收益，形成對商業性金融機構的激勵，又避免了與商業性金融機構在業務上的直接競爭。其最終的政策目標，也不局限于發展目標企業，還包括作為目標企業融資來源的創投資本的發展（如圖2）。

在商業化改革之后，政策性金融機構的業務邊界主要在與商業性金融機構競爭或合作領域，而不是具體的業務類別。主流的政策性金融機構都在試圖向全部的資產業務類別擴展業務，以向目標企業提供一整套的金融解決方案。在2008年制定的《第一次中期經營計劃》中，日本政策投資銀行提出向客戶提供投融資一體型的無縫解決方案。這一方案涵蓋了商業銀行業務和投資銀行業務，包括信用貸款、擔保貸款、次級貸款、夾層貸款、可轉換貸款等一系列貸款及優先股、償還型股票、普通股等一系列股權投資工具，幾乎所有可用的金融工具都包含在內（如圖3）。

以競爭或合作領域為邊界的資產業務邊界劃定方式有著深刻的金融背景，即資本由短缺轉為過剩。在資本短缺時期，長期資金非常匱乏，政策性金融（尤其是開發性金融）起到了彌補長期資金的作用。與之相應，資產業務以長期低息貸款（開發貸款）、認購公司債券和向落后地區的直接股權投資為主，與商業性金融機構極少業務交疊。但是，在資本過剩時期來臨之后，企業不再單純需要資金，而是需要更具有激勵性，并且與其經營模式相適應的投融資一體化方案。政策性金融資源也不再與民間資本獨立并行，而是相互混合、相互關聯。

正是以競爭或合作領域作為資產業務的邊界，所以盡管政策性金融機構可以開展多種類型的資產業務，并且許多資產業務具有更高的收益率，貸款仍然是政策性金融機構資產業務的主要組成部分。政策性金融總是避免和商業性金融機構的大規模直接競爭，而是在引領民間資本的同時，僅保持“適當”的競爭關系，并向商業性金融機構提供各種經驗技術支持。就日本政策投資銀行而言，盡管《株式會社日本政策投資銀行法》允許其開展廣泛的資產業務，但是其主要資產業務也仍然集中于貸款（如表3），只是在貸款的行業上向其業務定位所對應的核心產業高度傾斜。

對我國政策性金融機構商業化運作的啟示

政策性金融機構的商業化運作邊界是不斷變動的，但是其基本原則不變，即治理機制要始終以重大經營方針的決定權為邊界，負債業務要始終以政府信用和資金的充分運用為邊界，資產業務要始終以商業性金融機構的有效區間為邊界。

治理機制方面，我國的政策性金融機構已經由監管機構制定相應的監督管理辦法，提出了具體的公司治理并建立與商業性金融機構一致的治理機制。但是，正如前文所分析，“政府—股東”的“委托—代理”問題仍然存在，在授權之后，政府對政策性金融機構的控制大多只能通過事后檢查或審計來實現。因此，我國仍然需要通過專門的立法賦予政府超級治理權限，以對政策性金融機構的重大財務事項及運作的基本方針進行直接的干預。

負債業務方面，商業化之后的政策性金融機構仍然要依托其政府信用優勢，成為商業化進程相對較弱的領域。具體而言，一是不鼓勵政策性金融機構進入存款市場，在債券市場融資時也維持其獨特的金融債券的類別，以形成和商業性金融機構債券相對獨立的市場;二是充分挖掘政府信用的潛力，盡可能擴大融資空間并降低融資成本;三是將政策性金融機構的風險充分納入中央財政風險的考量，避免大規模融資所導致的風險過度擴張。

資產業務方面，在發展多種資產業務的同時注重和商業性金融機構的協作，并避免與商業銀行的業務重疊與競爭。具體而言，一是鼓勵政策性金融機構發展多種形式的貸款業務、股權業務，以至風險投資業務，并鼓勵發展投融資一體型業務;二是鼓勵政策性金融機構與商業性金融機構的協作，促使其建立較為成熟的協作模式與協作流程;三是評估政策性金融機構開展各類資產業務時同商業性金融機構的競爭關系，并將政策性金融機構的資源從競爭性較強的領域退出，投入到與商業性金融機構更少競爭或更具備互補性的領域。

（作者單位：外交學院國際經濟學院）