南京市高標準農田專項資金績效評價

楊五一 范麗芳 孫秀生

摘要：運用層次分析法，從項目投入、過程管理、項目產出和項目效益4個方面構建高標準農田專項資金績效評價指標體系并賦予權重，分別對定量指標和定性指標運用功效系數法和隸屬因子賦值法進行無量綱化處理，進而計算評價得分。對2015年南京市高標準農田項目的實證研究表明，所建立的績效評價模型可以為提示高標準農田項目及相關農業基礎建設類項目運行中的風險、優化績效管理水平提供依據。應進一步擴大績效評價的應用范圍，重視績效評價結果的運用。

關鍵詞：高標準農田;財政專項;績效評價;指標體系;評價方法;實證研究

中圖分類號： F810.452 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2019）01-0317-05

績效管理作為提升行政行為效率、優化資源配置和提高政府向公眾提供服務水平的重要手段，已在西方國家得到普遍應用[1]。隨著我國市場經濟體系的逐步確立，國家對財政資金的使用要求越來越嚴格，社會關注度越來越高，我國政府也逐步在財政支出中引入績效管理的思路。績效管理包括績效目標、績效監控、績效評價、績效反饋、績效評價結果運用等5個部分，其中績效評價是績效管理的核心。財政專項支出與基本支出相對，在此之外，行政或事業單位等為完成特定的工作任務或事業發展目標，對財政預算依據相關情況進行測算，專款安排的支出是具有特定目的的支出。自財政部2008年發布《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號）以來，隨著財政支農資金規模的不斷擴大，對農業財政專項資金進行績效評價逐漸成為各級政府相關職能部門的統一認識。如何科學評價農業財政專項資金績效也成為理論研究的熱點之一。現有的文獻主要集中于在宏觀和理論層面構建評價指標體系[2-5]，而關于微觀層面的實證研究較少。

2014年以來南京市市級財政支持農業項目的資金為6億元左右，其中2014年農業建設類專項資金為7 016萬元，2015年增長了77.57%，達到12 458.08萬元。高標準農田項目是主要的農業建設項目類型，2015年安排資金8 535.77萬元，占當年農業建設類項目資金的比例高達68.52%，占農業項目總資金的比例達到14.23%。本研究以南京市高標準農田項目為例，建立定性與定量指標相結合的績效評價指標體系，采用層次分析法（AHP）設定指標權重，并采用隸屬因子賦值法和功效系數法分別對定性和定量指標進行無量綱化處理，最后進行實證分析，以期為規范農業財政專項項目管理，提高資金績效提供理論參考。

1 財政專項資金績效評價指標體系

1.1 評價原則與主要思路

項目是財政專項資金的載體，因此對財政專項資金績效的評價應圍繞項目和資金2個維度進行。一方面，基于項目投入-過程-產出-效果的運行過程，以資金投入所帶來的產出和效果為主要評價內容，同時將項目運作過程中的管理形態納入績效評價體系，進而實現對全過程的評價[6]。另一方面，引入國際慣例構建以經濟性（economy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）（簡稱3E）為基本原則的績效評價基本理論分析框架[7]。經濟性是指以最低的財政預算安排取得既定的績效目標，盡量減少財政資金浪費和分配不均的現象;效率性是指以較少的時間或其他資源投入取得盡可能大的產出，實際中可表現為對資金撥付進度的要求、對項目實施進度的把控等;有效性是指資源投入所取得的最終產出對績效目標的實現程度，包括產出的質量、社會效益、可持續影響、公眾的滿意度等。1.2 評價指標體系構建

根據“1.1”節中的思想，基于農業建設類財政專項資金評價指標體系的復雜性，本研究采用層次分析法從目標、準則、指標、因素等4個層次建立評價體系。層次分析法是美國運籌學家Saaty教授提出的一種定量與定性相結合的多目標決策分析方法[8]，其核心是將決策者的經驗判斷予以量化，從而為決策者提供定量形式的決策依據，在目標結構復雜且缺乏必要數據的情況下更為實用。農業建設類專項大多資金額度較大，含復雜工程設計，須經招標投標，實施過程須配備專門監理，因此其除了具備農業項目的一般特征外，在項目立項、資金監控、項目產出、產生的社會影響等方面更為注重。考慮上述各種因素，本研究圍繞高標準農田專項資金績效評價目標，參考財政部“關于印發《預算績效評價共性指標體系框架》的通知財預[2013]53號”文件[9]，結合南京市財政局和南京市農業委員會關于農業項目績效管理的實際經驗，選擇項目投入、過程管理、項目產出和項目效益為4個準則層指標。其中項目投入下設項目立項、資金落實2個指標層指標;過程管理下設財務管理、業務管理2個指標層指標;項目產出下設工程竣工、項目驗收2個指標層指標;項目效益下設社會經濟效益、群眾滿意度、可持續影響3個指標層指標。另外，結合農業項目共性和具體類型項目個性特征，確定因素層指標，從而構成南京市高標準農田專項資金績效評價指標體系（表1）。

1.3 指標權重的確定

指標權重別稱指標權數，是指一個指標集合體中各個指標所占的比例。指標權重反映評價指標對評價結果的貢獻程度，它的確定取決于指標所反映評價內容的重要性和指標本身信息的可信賴程度，在指標體系一定的情況下，權重的變化直接影響評價結果，因而科學地確定指標權重非常重要。本研究采用層次分析法確定指標權重，實際上是在表1建立的有序遞階指標體系的基礎上，通過指標重要性程度的兩兩比較確定優劣順序，并利用評判結果來綜合計算得出各指標的權重數值。具體步驟如下。

第1步：構造判斷矩陣，對指標重要性程度進行兩兩逐對比較和分析判斷。采用矩陣表示同一層級各個指標相對重要程度的判斷值，由若干專家來判定。采用AHP對指標的相對重要程度進行判定時，引入九分位比例標度，構成一個判斷矩陣A。矩陣A中各元素aij表示豎行指標Ai比橫列指標Aj的相對重要程度的判斷值。具體見表2。

如a21=1/3，表示指標A2比A1略不重要。判斷矩陣A是一個正交矩陣，其左下部與右上部的判斷值相反，對角線值為1。只須進行n（n-1）/2次比較即可。同一層級指標的個數決定了矩陣的階數。

3 實證分析

3.1 項目概況

農田是農業生產的根本，建立高標準農田是提高農業生產綜合能力、發展現代農業、促進農業可持續發展的有效手段。國家和各省高度重視高標準農田建設，陸續出臺《全國高標準農田建設總體規劃》、GB/T 30600—2014《高標準農田建設通則》《江蘇省高標準農田建設標準（試行）》《江蘇省高標準農田建設規劃（2010—2020年）》等文件，南京市政府也深刻意識到建設高標準農田對于提升耕地能力、保障糧食產量、促進現代農業發展的重要作用，在《關于堅持統籌為要加強現代農業農村建設的意見》《關于加快推進全域統籌建設城鄉一體化發展新南京的行動剛要》等文件中明確提出加強高標準農田建設。2014年，南京市安排高標準農田項目專項資金4 383萬元，2015年安排8 535.77萬元，同時地方自籌資金742.79萬元，合計9 278.56萬元。2015年南京市高標準農田建設項目共計19個（含2個與水利部門整合的高標準農田項目，資金額為939.42萬元），其中六合區10個，資金額為 4 917.39萬元;江寧區5個，資金額為1 936.72萬元;溧水區2個，資金額為809萬元;高淳區2個，資金額為872.66萬元。計劃建設面積為4 186.67 hm2，主要建設內容包括溝（渠）道152.45 km，塘壩（堰）4座、泵站37座、渠系建筑物 4 170座、田間道路133.15 km、高壓輸配電線路2.43 km、農田林網 10 520株、農機庫1座、土方工程7.93萬m3、農橋4座、下田便橋31座。按計劃2015年高標準農田項目應于2016年6月底前完工，其中2個整合項目于2016年12月底前完工。

3.2 數據來源

本研究數據主要來源于2015年度南京市高標準農田項目規劃設計、財務資金批復和竣工驗收資料等。在定量評價指標中，資金到位及時率、資金執行率、資金使用合規率等分別依據《關于下達2015年度市級高標準農田建設項目投資計劃及工程概算批復的通知》和財務決算報告來確定;土地平整工程完成率、灌溉排水工程完成率、田間道路工程完成率、項目驗收及時率、完工項目驗收完成率、完工工程投入使用率、農業生產條件改善度等依據相應的項目實施方案和驗收報告來確定;項目區農民滿意度依據對項目區的實地了解和問卷調查情況來確定。定性評價指標依據由6位農業基礎建設類項目管理領域專家填寫的相應調查問卷而得，其中立項依據充分性、立項規范性、績效目標合理性參考項目申報書和相關評審資料來確定;財務監控有效性參考財務管理制度來確定;招投標規范性、監理管控有效性、項目公示規范性、管護制度健全性和協作機制健全性參考業務管理制度、監理報告、工程管護資料及驗收材料等來確定。須要說明的是，2015年度高標準農田項目組織驗收的時間為2016年10—11月，采集數據的截止日期為2016年9月，此時尚有2個整合項目未到計劃竣工日期，因此會對評價結果產生一定影響，但總體仍具有借鑒和參考意義。

3.3 評價結果及分析

根據上文所述評價方法和獲得的數據對各指標進行評價，其結果見表3。2015年度南京市高標準農田項目績效評價得分為79.17分，績效評價等級屬于一般。但從一些評價指標的無量綱化指標值可以看出，該項目依然取得了不錯的成效，主要表現為（1）財務制度比較完善，資金管理較為有效。該項目財務資金及時撥付到賬，能夠完全依照相關財務制度做到完全合規使用，財務監控比較有效，可以避免財務風險的發生。（2）工程總體完工率比較理想，投入使用率較高。據了解，2015年南京市高標準農田項目共建成溝（渠）道115.75 km、塘壩（堰）4座、泵站33座、渠系建筑物3 385座、農橋3座、下田便橋18座，土地平整工程全部完工率接近95%，田間道路工程完成率達到85%以上，完工工程100%投入使用。（3）農業生產條件改善明顯，農民滿意度較高。項目的實施促進了農田集中連片、農電配套、節約灌溉和生態小氣候改善等，為農業現代化生產提供了完備的基礎條件，項目區周邊農民滿意度達到99.70%。

從評價結果也可以看出一些突出問題，主要表現為：（1）資金執行進度緩慢，導致資金沉淀。雖然截至數據采集日期尚有2個整合項目未到計劃竣工日期，但27.27%的資金執行率仍然足以說明資金執行緩慢，存在大量資金沉淀的現象，影響資金時效性的發揮。（2）項目管理不夠到位，風險防控意識不強。農業具有季節性、高風險的特點，高標準農田項目又涉及部門、單位和農戶等各方面，雨季、汛（旱）期、自然災害等客觀以及人為因素均會對項目管理和實施產生影響。該項目在立項規范性、監理管控有效性、項目公示規范性、管護制度健全性、項目驗收及時率及完工項目驗收完成率等方面得分一般或較低，說明項目管理不夠到位，存在較高的潛在風險。（3）業務管理缺乏經驗，影響項目執行進度。該項目招投標規范性這一指標得分較低，據了解其原因在于負責人招投標管理經驗不足，導致出現部分項目在招標平臺注冊延誤或中標單位資質不匹配，須要二次招標等現象，造成工期延誤。

4 討論與結論

財政支出是具有特定目的的支出，對財政專項資金進行績效評價以控制資金風險、發揮資金效益已經成為政府和公眾的統一認識。黨中央、各級政府和社會高度重視“三農”問題，政府對農業財政專項資金的投入逐漸加大。高標準農田專項一般資金額較大，其往往對田、水、路、林、塘、村進行綜合整治，具有增加耕地面積與產出、調整土地權屬關系、提升農業生產條件、改善生態環境與生活條件、推進城鄉統籌發展等功能。項目實施過程涉及層面較廣，社會關注度較高，對其進行績效評價研究意義重大。

針對高標準農田專項資金額較大、含復雜隱蔽工程、建設周期較長等特征，本研究圍繞項目的投入-過程-產出-效果運行過程，同時綜合考慮資金的經濟性、效率性和有效性，從項目和資金2個維度，運用層次分析法構建4個層次的績效評價指標體系。將定量指標與定性指標相結合，全面評價財務管理水平與業務管理水平，突出項目產出、社會經濟效益及可持續影響。指標體系較為客觀、全面，指標數據易于獲取，能夠為當前評價高標準農田專項資金績效水平所用。

2015年南京市高標準農田項目績效評價體系實證結果顯示，其對資金風險的控制有效、項目產出和效益明顯、項目區農民滿意度較高，但在招投標規范性、資金執行進度控制、項目驗收及時性等方面存在不足，在項目監理、信息公開、管護協調等方面也有待加強，總體績效水平一般。評價結果與當年項目管理方、實施方和受眾方的認知比較一致。針對存在的問題，在今后管理過程中，應從進度管理、風險管理、長效管理等3個方面完善項目管理機制，健全項目預算與執行、招投標、工程質量監理、信息公開、項目驗收等制度建設，廣泛開展業務技能培訓，全面提升績效管理水平。

農業財政專項資金績效評價工作在國內開展時間短，其理論和方法仍處于探索階段[11]。建議根據各類專項的特征和管理實際情況制定可操作性強的評價規程，確定客觀合理的評價標準，以建立財政專項資金績效評價長效機制，科學地指導后續管理工作。此外，國內對績效評價結果的應用重視程度不夠，為創新管理方式，提升資金使用效率，全面提高農業項目投入成效，政府須加強評價結果的反饋工作，建立決策、執行、監督和反饋有機結合的農業財政項目績效管理新思路。

參考文獻：

[1]朱立言，張 強. 美國政府績效評估的歷史演變[J]. 湘潭大學學報（哲學社會科學版），2005，29（1）：1-7.

[2]余振乾，余小方. 地方財政科技支出績效評價指標體系構建及其實施[J]. 中國軟科學，2005（4）：63-69.

[3]王克強，劉紅梅，陳玲娣. 財政支出績效評價研究綜述[J]. 開發研究，2006（5）：113-117.

[4]張 憶，司靜波. 黑龍江省農村土地整治示范項目績效評價[J]. 江蘇農業科學，2017，45（3）：270-275.

[5]劉華海. 科研項目績效評價模型和指標體系的構建[J]. 科研管理，2016，37（專刊）：19-24.

[6]周 娜，王 瑩，張 騰，等. 農業科技財政專項資金績效評價的指標體系——以江蘇省農業科技自主創新資金為例[J]. 江蘇農業學報，2013，42（3）：664-668.

[7]高新華，李 瑩，張 倩. 農業科研單位財政項目支出績效評價優化研究——基于S單位水果體系項目績效管理的分析和研究[J]. 農業科技管理，2016，35（1）：36-39.

[8]Saaty T L. The analytic hierarchy process[M]. New York：McGraw Hill Inc，1980：50.

[9]中華人民共和國財政部. 關于印發《預算績效評價共性指標體系框架》的通知[EB/OL]. （2013-04-21）[2018-04-23]. http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201305/t20130507_857159.html.

[10]馮鴻雁. 財政支出績效評價體系構建及其應用研究[D]. 天津：天津大學，2004.

[11]李冰清，王占岐，金 貴. 新農村建設背景下的土地整治項目績效評價[J]. 中國土地科學，2015，29（3）：68-74，96.楊興龍，趙憲軍，李 垚. 電子商務推動貧困地區發展路徑——以察布查爾縣為例[J]. 江蘇農業科學，2019，47（1）：322-326.