我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資風險控制

肖培恥

摘要：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資具有聚集資金、配置土地資源及分散風險等作用，同時也進一步拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金的來源渠道，有效緩解了我國農(nóng)民融資無有效抵押品的困境。然而，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)在全國逐步展開，在實踐過程中仍面臨來自不同層面的風險且日益突出，如農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)處置風險、信用風險等，制約了我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)推廣的步伐。因此，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資模式為視角，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資過程中潛在風險及其生成機理進行分析，進而對如何降低貸款風險的關(guān)鍵性制度和機制進行頂層設(shè)計。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地經(jīng)營權(quán);抵押融資;風險控制;直接抵押融資模式;頂層設(shè)計

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2019）01-0334-04

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資創(chuàng)新充分拓寬了農(nóng)戶抵押物的范圍，在一定程度上破解了農(nóng)戶抵押難、擔保難、貸款難等難題，推動了農(nóng)村金融服務(wù)效率的提升。然而，作為一種新型的金融產(chǎn)品，隨著在全國農(nóng)村范圍的逐步展開，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)處置風險、信用風險等負面因素也日漸凸顯出來，如不能有效識別并加以防范，會給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)民日常生活及農(nóng)村金融安全帶來負面影響，從而制約我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資業(yè)務(wù)的推廣步伐。在眾多農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式中，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款是最基本、最基礎(chǔ)的一種融資模式。對此模式進行深入分析，可為精準識別農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資風險提供基點，并由此引申去分析其他土地抵押融資模式風險。因此，本研究以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直貸模式為對象，運用經(jīng)濟分析方法，從二維視角對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直貸模式面臨的風險進行分析，以期全面揭示我國農(nóng)村土地抵押融資風險形成的一般規(guī)律，為更好地把握農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資風險防控的關(guān)鍵點提供理論依據(jù)[1]。

1 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資模式內(nèi)涵

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資是指農(nóng)戶（農(nóng)場主）將承包的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)直接抵押給農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)，以獲取農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)、家庭日常支出所需資金的一種融資模式。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資模式是最常見的一種抵押貸款形式。其運作過程如下（圖1）：首先，農(nóng)戶將欲抵押的農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)進行公示，并選擇權(quán)威的中介（組織）機構(gòu)對抵押土地的價值進行評估。其次，農(nóng)戶再向農(nóng)村信用合作社等相關(guān)金融機構(gòu)（銀行）遞交抵押貸款申請書，假如金融機構(gòu)（銀行）批準貸款申請，則與申請農(nóng)戶（農(nóng)場主）簽訂借款協(xié)議，按照土地經(jīng)營權(quán)評估價值的一定比例向農(nóng)戶發(fā)放貸款[2]。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資模式完全符合“盈利性”基本準則，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資模式下，農(nóng)戶（農(nóng)場主）可以獲取較高額度的貸款，農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)也可以獲得較客觀的利息回報，然而，如果抵押融資農(nóng)戶（農(nóng)場主）不能按合同約定日期償還貸款，農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)就有權(quán)利按照法定程序?qū)⒌盅和恋剡M行流轉(zhuǎn)（拍賣），由于直接抵押貸款模式僅是農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)、土地經(jīng)營者之間的行為，當土地經(jīng)營者經(jīng)營困難不能按期償還貸款時，金融機構(gòu)只能獨自承擔貸款風險，即抵押農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)能否順利變現(xiàn)是直接抵押融資模式風險控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款模式風險

在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資模式中，農(nóng)戶與農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)是核心參與主體，因此，可從微觀和宏觀層面2個維度分別考察農(nóng)戶、金融機構(gòu)面臨的風險類型，微觀層面是指單個農(nóng)戶與單家農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)面臨的風險，而宏觀層面是指農(nóng)民（農(nóng)場主）群體與農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)體系面臨的風險[3]。

2.1 微觀風險

2.1.1 微觀風險的類型 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資業(yè)務(wù)的微觀風險主要是基于償還貸款本金與利息而發(fā)生的。總體來說有2個償債環(huán)節(jié)：一是按照抵押融資協(xié)議（合同）約定期限按時償還貸款;二是通過處置（流轉(zhuǎn)、拍賣）土地經(jīng)營權(quán)來償還抵押貸款，只有在第1個環(huán)節(jié)抵押借款農(nóng)戶合同違約，且農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)不允許其延期償還貸款的情形下，此環(huán)節(jié)才會發(fā)生。

在第1個償債環(huán)節(jié)中，農(nóng)戶主要用家庭收益來支付抵押貸款本金與利息。假如農(nóng)戶償還抵押貸款之后的剩余收益不能滿足農(nóng)戶整個家庭的日常開支需求，那么在償還抵押貸款期間，農(nóng)戶的日常生活就會受到嚴重沖擊，本研究將此風險命名為生計風險Ⅰ（圖2）。

由于受各種不確定因素的影響，農(nóng)戶收入會產(chǎn)生波動，不能按時償還貸款，此時，農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)就難以按照合同約定及時收回抵押貸款，本研究將其命名為第一還款來源風險（圖2）。

在第2個償還貸款環(huán)節(jié)中，農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)有權(quán)利按照合同約定處置（流轉(zhuǎn)、拍賣）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，所得價款優(yōu)先用于償還銀行貸款。在土地抵押權(quán)被處置（流轉(zhuǎn)、拍賣）之后，農(nóng)戶便失去了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，由于農(nóng)村土地與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營、生活息息相關(guān)，失去農(nóng)地經(jīng)營權(quán)就意味著整個家庭失去了可靠、穩(wěn)定的基本生活保障，農(nóng)戶面臨的這種風險可命名為生計風險Ⅱ（圖2）。

然而，對農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)而言，盡管農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資有助于降低合同違約概率，然而，作為一種特殊抵押品，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在被處置（流轉(zhuǎn)、拍賣）時仍會遇到一些麻煩。如果無法及時變現(xiàn)（流轉(zhuǎn)、拍賣）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，或處置（流轉(zhuǎn)、拍賣）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)獲得的收益較少，則不能完全償還貸款，農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)就會面臨第二還款來源風險（圖2）。

綜上分析可知，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資業(yè)務(wù)過程中，按協(xié)議償還貸款環(huán)節(jié)分別產(chǎn)生生計風險Ⅰ（農(nóng)戶）及第一還款來源風險（農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)），而在處置抵押物（農(nóng)地經(jīng)營權(quán)）環(huán)節(jié)中，分別產(chǎn)生生計風險Ⅱ（農(nóng)戶）與第二還款來源風險發(fā)生（農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)），第二還款來源風險、生計風險Ⅱ由第一還款來源風險派生而來[4]。

2.1.2 微觀風險的主要特征 首先，農(nóng)村土地直接抵押融資的第一還款來源為農(nóng)民家庭經(jīng)濟收益，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動穩(wěn)定性差，經(jīng)濟收益極易受到自然災(zāi)害等不確定因素的影響，因此，農(nóng)戶用于償還抵押貸款的家庭收益具有強大的波動性、不確定性。其次，農(nóng)村土地仍然肩負著生產(chǎn)、生活雙重保障功能，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流動性能差、實際價值難以評估。

農(nóng)村土地的特殊性使得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資業(yè)務(wù)面臨的風險自然比其他抵押融資模式更加復(fù)雜、多變。具體來說，在償還貸款環(huán)節(jié)，把穩(wěn)定性不高的農(nóng)民家庭收益用于履行剛性的貸款，將會面臨降低生計風險Ⅰ、降低第一還款來源風險的“兩難困境”。在處置抵押物（農(nóng)地經(jīng)營權(quán)）環(huán)節(jié)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流動性差、實際價值評估難度大大提升了土地處置（流轉(zhuǎn)、拍賣）的難度，與不動產(chǎn)抵押相比，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資第二還款來源風險的發(fā)生概率更高。目前，由于農(nóng)村土地仍然肩負著生產(chǎn)、生活雙重保障功能，即使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)能夠順利被處置（流轉(zhuǎn)、拍賣），第二還款來源風險（農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)）得以有效化解，但對于抵押融資農(nóng)戶來說，失去農(nóng)村土地就會影響其未來的生活質(zhì)量，依然可能面臨巨大的生計風險Ⅱ[5]。

2.2 農(nóng)地抵押貸款的宏觀風險

將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資作為整體進行分析，更有助于從宏觀層面了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資模式。首先，從農(nóng)戶視度來看，當農(nóng)戶大部分參與到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資業(yè)務(wù)中，且承包土地被用于抵押融資比重較高時，就不能完全忽視個別農(nóng)民（農(nóng)場主）生計風險將會演變成整體性社會風險的可能性。其次，從農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)視度來看，目前由于開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)多是農(nóng)村中（小）型農(nóng)村信用合作社等，其資產(chǎn)（金）價值（總量）較小，抗擊金融風險的能力十分弱小，如果農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押融資總體規(guī)模過大且不良融資（壞賬）概率較高，就會給我國農(nóng)村金融體系可持續(xù)、健康發(fā)展帶來負面影響。

3 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款模式風險形成原因

3.1 微觀風險形成原因分析

3.1.1 抵押品處置難度大

3.1.1.1 抵押品變現(xiàn)難 目前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制還不完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，缺少規(guī)范、有序的交易市場與中介組織，“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出;要租的，租不到”、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費用較高、時間長的現(xiàn)象普遍存在，極大地制約了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)進程[6]。

3.1.1.2 抵押品執(zhí)行難 按照土地抵押貸款合同約定，一旦農(nóng)戶無法按時償還貸款，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)就會被金融機構(gòu)（銀行）處置，然而，對相當一部分的農(nóng)戶家庭來說，土地占據(jù)十分重要的地位，所抵押的土地經(jīng)營權(quán)由哪個部門（機構(gòu)）來處置、怎樣執(zhí)行、如何再流轉(zhuǎn)等操作難度很大，金融機構(gòu)對此心生畏懼。另外，出于社會穩(wěn)定考慮，政府部門還會進行直接或間接的干預(yù)、施壓，農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)很可能會暫緩甚至放棄變現(xiàn)農(nóng)村土地抵押權(quán)，第二還款來源風險發(fā)生將不可避免[7]。

3.1.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的弱質(zhì)性 預(yù)期農(nóng)業(yè)純收益是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款的第一還款來源，然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動本身的市場風險與自然風險縱橫交錯，在防災(zāi)抗災(zāi)能力有限的條件下，農(nóng)業(yè)仍存在一定程度靠天吃飯的現(xiàn)象。同時，“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象時有發(fā)生，無論是災(zāi)年還是豐年，農(nóng)業(yè)收入增長空間有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險無處不在。加上農(nóng)戶、合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體經(jīng)營管理能力較弱，對市場波動和自然災(zāi)害的防范能力不強，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)營活動仍存在一定程度靠天吃飯的現(xiàn)象，進一步加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動收益的不確定性，加劇了農(nóng)村土地抵押融資業(yè)務(wù)面臨的風險[8]。

3.1.3 農(nóng)村社會保障機制不健全 在農(nóng)村社會保障機制不健全的情形下，一旦農(nóng)戶違約，農(nóng)民將失去農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，也就意味著失去了最后的社會保障。另外，由于我國農(nóng)業(yè)保險機制尚十分完善，損失發(fā)生時，由于缺少相應(yīng)的救助體系與保險機制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體就會面臨巨大風險，當經(jīng)濟損失通過農(nóng)村土地直接抵押轉(zhuǎn)嫁給金融機構(gòu)時，將會發(fā)生第一還款來源風險。

3.2 宏觀風險形成原因分析

在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資過程中，盡管宏觀層面的社會風險和金融風險與微觀層次的生計風險不在同一層面之上，然而，當微觀層面的生計風險（Ⅰ、Ⅱ）、第一、二還款來源風險發(fā)生概率較高時，宏觀層面的社會風險和金融風險發(fā)生將不可避免。

3.2.1 立法規(guī)定存在漏洞 首先，從理論方面來看，現(xiàn)行法律僅對以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押問題持支持態(tài)度，對于家庭承包方式取得的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資持限制性態(tài)度。其次，從實踐層面來看，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)發(fā)生糾紛時，如果土地抵押融資人提出抵押品（農(nóng)地經(jīng)營權(quán)）違反法律相關(guān)規(guī)定，而主張抵押融資合同（協(xié)議）無效時，那么對于農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)來說，這無疑是一件非常棘手的事情，必然會增加金融風險發(fā)生的概率。

3.2.2 政策穩(wěn)定性差 目前，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資僅限于局部試點，業(yè)務(wù)的開展主要是基于行政力量推動的，具有較強的政策性，一旦政府換屆或工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)必然面臨發(fā)展動力不足的風險，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)面臨較大的政策性風險。

3.2.3 土地價值評估體系不健全 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是以農(nóng)用地為基礎(chǔ)而衍生出的一種用益物權(quán)，其深深根植于經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境和自然環(huán)境之中，其市場價值必須通過市場進行評估。然而，我國農(nóng)村土地價格評估機制尚不完善，缺少專業(yè)、權(quán)威的第三方性質(zhì)的農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)，傳遞平臺或手段相對落后，沒有客觀、統(tǒng)一的土地價值評估標準，直接影響了農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

3.2.4 信用機制不完善 信用是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)健康開展的重要基礎(chǔ)，然而，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)開展過程中，農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)相關(guān)人員對抵押融資人（借款人）的相關(guān)信息了解甚少，抵押融資人利用信息優(yōu)勢，偽造、隱瞞個人信用資料等手段，騙取農(nóng)村信用合作社的行為時有發(fā)生。首先，在貸款發(fā)放過程中，農(nóng)村信用合作社對抵押借款人的資信審查不夠嚴格，對貸款人的個人信用與償還貸款能力審查不夠嚴格，該關(guān)鍵性環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，增加了融資信用風險。其次，部分農(nóng)村信用合作社財務(wù)制度不夠透明，財務(wù)報告不能及時提供，導(dǎo)致農(nóng)村信用合作社對抵押貸款人的還貸能力不能作出準確的判斷，增加了信用風險。