人民幣戰略儲備機制建設研究

姜雪濤 楊艷芳 李翔 劉坦

一、人民幣戰略儲備的背景

（一）當前我國經濟金融面臨的新形勢

近年來，我國經濟金融所面臨的外部環境日益復雜和嚴峻，這為我國經濟增長和轉型提出了新的挑戰。貿易爭端升級，歐洲和日本的經濟增長再次顯示出疲軟態勢，對新興市場經濟體造成較大沖擊。在經濟轉型過程中，我國面臨新舊動能轉換的契機，經濟增速面臨一定的下行壓力，保持經濟運行在合理區間成為穩增長的主要任務。

（二）我國現金流通規律出現的新變化。

近年來，伴隨著互聯網技術的發展、非現金支付手段的普及和人們風險偏好的改變，我國現金流通規律呈現出新變化與新特點。2000—2011年，人民幣現金凈投放量基本上呈逐年遞增的趨勢。從2012年開始，現金凈投放量波動劇烈，但整體呈下降的趨勢。2017年現金凈投放量僅相當于2003年的水平。美國、歐洲及日本的中央銀行發行現金M0與國內生產總值GDP的比例從2002年開始基本呈提升態勢，而我國的M0占國內生產總值的比重卻逐步走低。造成這種現象的原因在于：一是對比國外商業銀行，我國的商業銀行有更高的信用，居民和企業出于對銀行的信任，愿意把錢存在銀行里。二是相對于其他經濟體，我國非現金支付手段發展迅速，人們越來越傾向于使用電子手段進行支付。三是相較于發達經濟體，我國的無風險收益率一直處于較高水平，這意味著人們持有現金的成本較高，從而降低了人們對現金的需求。

人民幣現金凈投放量在近幾年不斷降低與非現金支付的迅猛發展有著密不可分的關系。根據中國人民銀行支付結算司的統計口徑，非現金支付包括票據支付、銀行卡支付、電子支付以及貸記轉賬等其他支付清算手段。2009年以來，我國非現金支付交易量一直呈穩步增長態勢。非現金支付手段的發展在一定程度上替代了人民幣現金流通手段的職能，降低了人們對現金的需求，導致人民幣現金凈投放量的減少。

電子支付手段的升級與發展使得電子支付成為非現金支付的重要組成部分。2017年電子支付的交易額已經占非現金支付成交額的68.15%。目前電子支付主要是通過網上銀行、手機銀行、ATM等手段進行支付。以支付寶和微信支付為代表的非銀行支付機構快速發展。2013年非銀行支付機構的電子支付交易額是9.22萬億元，到2017年已經達到143.26萬億元。如今，二維碼、條形碼支付已經成為被廣大居民普遍接受的支付方式。

雖然非現金支付的方便性和快捷性深受青睞，但必須看到非現金支付的適用性和安全性仍然存在盲點和不足，人民幣現金支付作為最根本的支付手段，在未來相當長的一段時間內仍將占據主要支付地位。

（三）現金投放區域性特征明顯

根據2011—2017年現金投放、回籠數據，可以將全國32個省級行政單位劃分為純投放省份、純回籠省份和投放、回籠混合省份。我國現金整體投放格局具有明顯特點：一是純投放省份在數量上較多，且地理位置分布廣泛——遍布我國東北、華北、華東、西北和東南地區;二是純回籠省份數量相對較少，且分布集中，主要位于我國中部內陸地區;三是投放、回籠混合省份主要分布在環渤海及我國的西南和南部地區。

（四）現行人民幣儲備機制運行情況和存在的問題

1. 現行人民幣儲備機制運行情況。按儲備主體來分，我國現行人民幣戰略儲備采取“中央銀行單一儲備制”，而受“日均現金庫存最小化”考核目標影響，商業銀行現金庫發揮的儲備作用微弱。全國設立重點庫、省分庫、地方中心支庫和縣級發行庫，人民幣實物由四級庫分級儲備管理，即人總行結合未來現金運行形勢測算確定發行基金儲備總規模（國家戰略儲備），同時下達和調整各省發行基金的鋪底儲備量（區域戰略儲備）。各省發行庫需根據總行下達的發行基金最低鋪底儲備做好相應儲備管理工作。

2.現行人民幣儲備機制存在的問題。

（1）人民幣儲備目標定位不明確。一是發行庫儲備功能定位模糊。我國按照行政區域設立重點庫、分庫、中心支庫和縣級支庫四級庫，各級發行庫是否均應該參與人民幣戰略儲備，儲備庫應該具備哪些地理、交通、庫房條件、承擔儲備職責以及應對的風險等級等問題未精準確定。二是儲備庫布設未合理規劃，分布不均衡。目前，除重點庫外，其他三級發行庫基本上遵循行政區域來分布，庫房布局管理剛性強、彈性小，“區域中心”概念相對弱化，儲備分布不均衡，這在一定程度上可能造成部分現有儲備庫閑置。

（2）儲備主體過于單一。“中央銀行單一儲備制”是我國長期以來實行的現金儲備方式，其在應對現金供應危機中發揮了重要作用。但是我們知道，現金的調運需要耗費巨大的人力、物力和巨額資金，有限的調運條件也限制了應急響應效率的提高。隨著經濟穩步增長以及國家“一帶一路”、人民幣國際化等影響，國家對現金戰略儲備和應急儲備的重視程度和要求越來越高。因此，從經濟效益角度看，單一化的央行儲備方式將會進一步增加中央財政負擔，不利于應對更大的突發風險事件，不利于應對復雜多變的經濟社會環境，不能適應人民幣的國際化發展要求。

（3）人民幣儲備應急機制不健全。2005年，人民銀行總行下發《發行庫、發行基金調運和供應危機處置預案》，該預案對發行庫、發行基金調撥和供應危機的預防和預警、應急響應流程、9類可能出現的風險事件應急處置流程等都做出了明確要求。但近年來，各類風險事件發生概率已經發生改變，新時代下許多新的風險事件正在顯現，而未根據風險事件波及范圍、造成的影響程度以及需動用的人民幣儲備等戰略資源的數量來界定、劃分風險等級，并制定相應處置預案的應急機制不再適用。其應對大范圍、極端事件的能力不強，不能有效指導人民銀行、商業銀行應對不同類別的風險，不利于人民銀行履行保障現金供應職責。

二、影響人民幣戰略儲備的風險事件

我國的現金需求與供應主要涉及印鈔造幣廠、人民銀行、銀行業金融機構、社會公眾四類主體及極端的外部事件影響。現金的供應是實物貨幣在運作，需經過設計、印制、調撥和供應等幾個環節。任何可能造成現金供應和需求劇烈波動或者突然變化的事件，都會對我國經濟的穩定運行造成影響，應對或減小這種影響是建立人民幣戰略儲備的題中之義。從供需角度預判可能影響人民幣戰略儲備的風險事件，可根據事件所屬的性質對其進行以下分類：

（一）央行相關類

印制企業生產供應問題。一是人民幣原材料供應穩定性問題，部分原材料的生產技術或工藝未能掌握，國內無法生產而不得不依賴進口，在風險加劇、貿易摩擦和爭端日趨緊張的國際環境下，一旦遭到國外的禁運和斷供，則國內的人民幣印制生產很可能陷入癱瘓狀態。二是印制企業安全生產問題，由于人民幣制作工藝復雜，一旦部分環節發生故障或整條生產線損壞，其維修或重建周期可能曠日持久，在恢復生產之前，如果不能由其他生產線替代，則可能造成某種券別生產停滯，引起整個社會流通中人民幣券別結構失衡。

（二）金融突發類

1. 系統性金融風險。系統性金融風險會引起不同程度的現金需求變動。當系統性金融風險造成部分重要銀行業金融機構出現危機時，可能導致整個銀行業出現連鎖反應或使得公眾對銀行失去信任，引發擠兌。

2. 地方性金融風險。地方性金融風險主要有突發性、快速傳播性等特點，可能發生因信用度下降、流動性枯竭或破產傳聞等原因造成的地方性銀行擠兌事件。

3. 通貨膨脹。通貨膨脹會導致物價上漲，導致貨幣購買力下降，引起現金需求上升，劇烈和不可控的通貨膨脹不僅會嚴重影響短期內現金需求量，還可能導致系統性金融風險進而影響中長期現金需求量。

（三）公共突發類

1. 押運公司罷工或破產。由于押運員持有武器這一特殊性，押運公司因經營不善和勞資矛盾引起的破產和罷工不僅嚴重威脅社會安全，更直接導致一個地區的銀行現金業務無法正常運作。

2. 通信技術故障。系統故障、設備損壞、黑客攻擊、大規模停電等原因可能導致區域范圍內通信中斷，電子交易、移動支付和銀行間結算都會因此受到較大影響，當其他支付手段受限或失效時，受影響地區的現金需求量會大幅增加。

3. 社會安全事件。在群體性事件等社會安全事件中，有可能發生沖擊或攻擊發行庫和印鈔廠（造幣廠），阻斷或破壞鐵路干線、國道、省道、高速公路和重要交通樞紐、城市交通的情況，造成人民銀行人員、設備、場所的損失以及人民幣生產、運輸環節受阻。

4. 社會輿論風險。如果出現假幣風波、各類資金賬戶信息泄露等事件，被相關媒體報道，甚至發展成謠言形式傳播擴散時，會引發公眾對資金安全的擔心，造成現金需求劇增。

（四）自然環境類

1. 自然災害。我國地域遼闊，氣候類型復雜，重大自然災害頻發，是影響經濟發展、社會秩序的重要因素。在諸多自然災害類型中，能對現金供需量或供應環節造成影響的自然災害主要有地震、洪澇、泥石流、臺風等。

2. 公共衛生。傳染性疾病、水體或食物污染中毒、核泄漏等公共衛生事件會對人民群眾的身體健康和生命安全造成重大影響，進而破壞正常的社會秩序，對現金需求量造成不可預知的影響，同時現金供應環節也可能出現問題。

（五）新形勢下的其他經濟風險因素

1. 貨幣形態轉換加速及互聯網金融迅速發展風險。目前，M2、M1、M0之間轉換迅速，加大了現金供需的不確定性。同時，隨著互聯網金融的迅速發展，資金在網貸、保險、股權、債券、理財、存款和現金等存在形態之間的轉化速度越來越快、規模越來越大，而互聯網金融風險增加，有可能引發現金的集中支付風險。

2. 跨區域現金大量流動風險。當前，依托于互聯網的現金管理工具在大量吸收社會閑散現金的同時，也引發區域性現金大量流動，改變區域內長期存在的現金需求規律，影響區域現金供應。

3. 周邊國家對人民幣現金需求的增加。隨著邊境貿易、民間貿易和旅游業的發展，人民幣作為貯藏手段、結算貨幣和支付貨幣，以其較高的信譽在境外特別是周邊國家大量使用，但由于匯率波動等因素影響，人民幣經常存在集中大量進出的現象，而受各種條件限制，人民銀行很難全面準確掌握境外人民幣的流動情況，導致應對人民幣在邊境地區突發性流動的快速反應能力不足。

三、相關建議

第一，優化人民銀行發行庫布局，科學制定發行庫新建和改擴建計劃，有針對性地改善庫房條件，滿足人民幣日常供應及儲備，滿足人民幣應對突發事件的最低需求。人民銀行發行庫布局規劃是一個動態發展和不斷調整優化的過程，布局規劃要體現前瞻性和科學性，建議各省通過優化調運路徑并兼顧經濟發展、戰略儲備等因素后形成以“分庫、市級區域庫、縣域區域庫”為核心的三級區域發行庫體系，通過少量庫房新建和大量現有庫房改擴建使該體系日趨完善。調整后的發行庫布局應有以下功能：一是發行基金儲備功能，庫容符合區域發行基金日常、戰略儲備的需要;二是金融服務功能，降低縣域金融機構人民幣調運成本;三是發行基金分流功能，分擔地市發行庫庫存不足的壓力;四是應急調運功能，縮短偏遠地區人民幣供應的應急響應時間;五是部分區域對鄰近省份人民幣供應的應急保障功能。

第二，調動銀行業金融機構的積極性，鼓勵有條件的銀行業金融機構設立代理發行庫或開展發行基金托管，探索建立市場化的人民幣儲備體系，進一步整合銀行業金融機構現有庫房資源，把銀行業金融機構納入人民幣應急儲備體系。現有發行庫體系還無法輻射的縣域，建議由當地人民銀行組織轄區銀行業金融機構確定一家銀行業金融機構設立代理發行庫或開展發行基金托管業務，負責本行及該縣域其他銀行業金融機構的人民幣調撥工作。積極探索建立第三方獨立的人民幣儲備體系。當地人民銀行主導，各銀行業金融機構參股，由第三方公司租用銀行業金融機構的現有庫房資源，專職人民幣的儲備管理，同時開展人民幣市場需求預測、運輸、清點、回籠等工作。

第三，建立人民幣風險預警系統，加強風險事件的預判和監測，及時掌握現金需求。《中華人民共和國人民銀行法》規定中國人民銀行“發行人民幣，管理人民幣流通”。在各種與人民幣相關的突發事件應急中，人民銀行應履行法定的責任，保障人民幣支付手段的功能。因此，人民銀行要加強事前預警，依據人民幣風險事件和風險等級的分類，建立、健全現金風險監測和預警機制，探索建立風險指標體系，根據發生事件的指標特征，進行量化評分，迅速確定其風險等級，并按照風險等級分類采取相應的措施，防范和化解現金供應風險，防患于未然。人民幣相關風險預警系統是根據特定時期內社會對現金的需求特點，通過收集相關資料信息，監控自然風險、社會風險、經濟風險等因素的變動趨勢，評價各種風險狀態偏離預警線的強弱程度，向決策層發出預警信號，并提前采取預控對策的系統機制。

第四，建立風險事件處置協同機制。建議在協同機制設計上，以人民銀行為牽頭部門，涵蓋橫縱兩方面。設定人民銀行為人民幣相關風險處置機制的牽頭部門，著眼于整體，針對相關風險“對癥下藥”。橫向機制是政府內跨部門的合作，建立涵蓋交通運輸、城市執法、消防公安甚至軍隊等部門的綜合現金供應應急機制合作體系。縱向機制則為協同部門處理風險事件的工作程序與規范，將風險應對工作規范化、精準化、有效化，在解決問題的同時，避免不必要的財力、物力、人力上的浪費。

（責任編輯 ? ?劉西順;校對 ? XS）