高校預算管理中的契約關系分析

李現宗　周茹

[摘要]高校預算管理是通過契約關系，將各預算責任主體的目標整合到高校發展目標中的管控工具。在結合目標管理理論、責任考核理論、激勵理論和委托代理理論的基礎上，系統分析高校預算管理中為何存在契約關系、存在哪些契約關系以及各種契約關系對預算管理的影響及作用如何。研究發現，在高校預算管理過程中理順并建立好相應的契約關系，將有利于正確界定各預算責任主體權、責、利的邊界，消除預算管理中的各種“信息壁壘”，提高預算管理效率和效果，更好地發揮預算管理對高校教育科研事業發展的牽引作用。因此，建議在高校預算管理中健全外部強制性契約關系，在高校預算編制流程中落實契約關系，在預算執行環節強化契約關系，在預算考核環節嵌入恰當的契約關系。

[關鍵詞]高校預算管理；契約關系；預算責任主體；預算目標

[中圖分類號]F275.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-0994（2019）01-0067-6

一、引言

在高校預算管理過程中，銜接預算目標制定與下達、編制與審批、執行與控制、監督與考評等各環節的核心工具是契約關系。高校預算管理通過契約關系把各種分散的管理活動抑或決策活動連接起來，把各分權組織或崗位的管理和活動連接起來。可以說，高校預算管理是通過建立系統化的契約關系將管理目標與責任固化，即高校預算管理是通過契約關系將各預算責任主體的目標整合到高校發展目標中的管控工具。契約關系貫穿于高校預算管理過程中的各環節以及各環節中的各項活動，可以協調各利益相關者的權、責、利關系，激勵各預算責任主體積極主動地承擔責任并完成目標，在預算管理中發揮著極其重要的作用。

在現實中，“吃大鍋飯”、預算松弛等問題就是源于沒有建立契約關系，導致相關責任主體的權、責、利沒有完全固化下來。所以，在高校預算管理（包括相應的辦法、制度）中強化契約的作用、理順并建立好相應的契約關系，將有利于明確各利益相關者的權利與責任區間，實現高校教育經費科學化、精細化管理，更好地發揮高校預算“指揮棒”的作用。如果契約關系沒有很好地建立起來，相應的激勵機制跟不上，將導致各預算責任主體不能很好地遵守和履行預算責任，高校預算管理目標無法實現。

二、高校預算管理中存在契約關系的原因

（一）基于目標管理理論的分析

高校預算管理的關鍵是將高校預算目標逐步分解、具體落實到各個預算責任主體。根據財政部頒布的有關預算管理的規定，高校應當以優化教育資源配置為導向確定預算年度的預算責任目標，并在預算目標范圍內進行預算管理，認真履行預算責任。各高校則根據自身發展戰略將預算目標轉化為高校內部各職能部門及教學院系部（以下統稱“各預算責任主體”）的預算目標，再經過“兩上兩下”流程將預算目標逐級分解、落實到各預算責任主體。但是，校內各預算責任主體在編制、上報各自預算目標時，考慮到其實現的可行性及客觀限制，以及盡可能減輕實現預算目標的壓力，往往會盡可能多地占有各種資源并盡可能地壓低預算目標值，這就導致了“預算松弛”現象。

為了減少上下級預算目標沖突，在預算目標管理過程中就需要通過建立預算目標歸屬的契約關系，來清晰界定各預算責任主體權、責、利的邊界，約束各預算責任主體的行為，將各預算責任主體的行為目標與高校預算管理目標有機地協同起來，從而避免在預算目標分解過程中各預算責任主體相互推諉或尋找客觀原因以逃避承擔預算責任，保證各預算責任主體的預算目標能夠整合到高校整體預算目標上來。

（二）基于責任考核理論的分析

預算管理是一個圍繞著預算目標實現對“做什么事”和“由誰來做”進行整合的過程，在這個整合和實現過程中需要及時引進預算責任績效考核。高校預算管理通過預算目標的確定、分解、落實和執行得以實現，為此就必須將預算目標分解落實到“事”上。通過做哪些“事”，將預算目標分解、落實到高校的具體業務和活動上，使得每項業務、每項活動都與預算目標相銜接，從而形成基于“事”的預算。而任何“事”都必須依靠人去做，必須把完成預算目標所要做的“事”分解落實到高校的每一個“人”（高校內部完成預算責任目標所形成的一個組織單元）身上，從而保證在實現高校預算目標的同時最終實現高校的年度工作目標。

高校的目標責任考核是一項經常性的管理活動，建立以預算目標考核為牽引的目標責任考核，將會大大提高高校目標責任考核的效果。而預算目標責任考核實質上是對高校的每一個“人”做“事”的目標完成程度進行的考核。因此，高校預算管理需要把高校的每一個“人”的行為目標與高校發展目標有效協同起來，把每個“人”的利益與高校整體利益有效協同起來，把每個“人”的權利與所承擔的責任有效協同起來。做好這三種協同的有效工具，就是建立各種恰當的責任履行契約關系，將高校的每個預算責任主體的行為和每個責任主體所承擔的業務活動整合到完成預算責任目標上來。因此，高校預算目標責任考核過程中需要建立并理順契約關系。

（三）基于激勵約束理論的分析

從形式上看，預算管理具有責任導向特征，即通過確定預算責任目標、分解預算責任目標、執行預算責任目標、考核預算責任目標的執行情況，形成一個完整的預算責任管理體系。但從本質上看，預算管理具有利益導向特征，即通過預算管理使每一個預算責任主體成為組織內部的一個相對獨立的利益主體，每個預算責任主體為了追求自身利益的最大化，會積極主動地履行預算責任以實現預算責任目標。預算責任主體的經濟行為是利益導向的，追求自身利益是履行預算責任的原動力。如果預算責任主體只有責任而沒有利益，就會失去動力源，也就失去了追求的目標；如果明確了預算責任主體的自身利益，預算責任主體就會積極主動地去履行責任。高校的預算管理也同樣如此，并在此基礎上建立有效的預算績效激勵約束機制。激勵約束理論認為：恰當的績效指標可以激勵各預算主體積極、主動地實現預算責任目標；相反，不合適的預算指標會抑制預算責任主體追求預算責任目標的熱情。從這個意義出發，高校預算管理應當與激勵約束機制密切結合，設置科學的預算績效考核指標，尋找最優的激勵考核路徑。而預算激勵約束機制中需要建立激勵契約關系，將責任導向和利益導向結合起來，以更好地實現預算管理的激勵效應，從而使各預算責任主體的目標整合到高校整體發展目標中。

（四）基于委托代理理論的分析

在我國公立高校中，管理者受政府主管部門委托，代理從事高校的運行、管理與發展事務，并在內部各職能部門和教學院（系、部）之間形成二級或者三級的委托代理關系，并借助預算管理將這種委托代理關系進行多層級的目標化和貨幣化。高校管理者代表政府主管部門通過確定預算目標及其分解，建立了與各預算責任主體的次級代理關系。高校管理者與各預算責任主體在預算管理中的信息時空差會產生信息不對稱現象，并由此引發預算管理中的種種利益摩擦，甚至出現預算目標分解、預算績效指標制定和預算考核等過程中的逆向選擇和道德風險。而解決這一問題的有效方法之一，就是建立清晰的代理契約關系，并在執行過程中及時觀察代理契約關系的合理性，在必要的時候進行修正，打通預算管理中的各種“信息壁壘”，使各預算責任主體的代理預算目標與高校發展目標及時融合，從而更好地發揮預算管理對高校教育科研事業發展的牽引作用。

三、高校預算管理中的契約關系特征

通過上述分析可知，在高校的預算管理中客觀存在著各種契約關系，而這些契約關系到底具有哪些特征還需要加以分析和認識。

（一）外部強制性契約關系

高校作為政府教育主管部門的所屬單位，其預算是教育部門預算的組成部分。因此，高校必須認真貫徹落實政府、上級財政及教育主管部門的有關法律法規，嚴格按照規定的原則、程序、方法等進行預算管理，履行法律法規賦予的權利與義務。這些法律法規及規章制度，實質上為高校預算管理建立了外部強制性契約關系。例如我國《預算法》第一條明確規定，制定《預算法》的目的是“強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度”。《高等學校財務制度》明確要“合理編制學校預算，有效控制預算執行，完整、準確編制學校決算，真實反映學校財務狀況”，并專設第三章“預算管理”對高校預算管理的各種行為作出了原則性規定。教育部制定頒發的《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》中也專設了第2號“預決算管理”，明確規定了對預算管理各環節進行控制的相關要求和內容。除此之外，各地方政府及教育主管部門還會結合不同時期的社會發展要求，通過實時制定和頒布不同時期滾動編制財政規劃的要求，對高校預算管理提出相應的管理規定。

以上這些規定通過法律法規制度的形式，明確規定了高校預算管理必須遵循的外部強制性契約關系，并通過批復下達的各高校三年滾動財政規劃及年度預算予以固化，產生外部強制性約束，各高校需要根據財政批復的年度預算按規定的時間進度認真執行，并接受財政和教育主管部門的監督檢查。尤其是2015年以來，我國進一步加大了預算績效管理與考核的力度，要求堅決貫徹“花錢必問效、無效必問責”的原則，如果出現執行不力，特別是項目資金預算、預算中的結轉結余資金等執行緩慢、效果差的，不僅高校將面臨有限的預算資金被平衡的風險，而且高校管理者也要為此承擔政治責任。

（二）內部約束性契約關系

上述外部強制性契約關系在高校預算管理中體現的是總體目標性、原則性和強制性，各高校據此形成內部各預算主體具體執行的預算管理實施方案。而編制和實施各年預算管理實施方案所遵循的具體規章制度是各高校制定發布的學校章程、財務管理制度、內部控制制度、預算管理辦法等。其中，在預算管理辦法中一般都會強調預算管理的剛性控制原則，據此形成的各年度預算管理實施方案下達后一般不得調整，如果確需調整，必須嚴格按照有關調整程序進行，這些規定實質上形成了高校預算管理的內部約束性契約關系。這些契約關系與高校治理結構相適應，構成了各預算責任主體的權利和責任安排，以及相應的資源配置和利益分配關系，并把各個責任主體的分目標有效地協同起來，在縱向上形成了領導與服從、決策與執行的上下級關系，在橫向上形成了分工協作的協同關系，并通過預算執行結果的目標考核，使其產生內部預算約束力。如果相關責任主體出現預算執行不到位、沒有按照時間進度完成預算約定的相應任務等情況，按照責任傳遞壓力的要求，相關責任主體必然會受到高校管理者的嚴厲追責。

（三）委托代理契約關系

高校預算管理按照集權控制與分權管理相結合的原則實施兩級管理，從而在預算管理過程中形成了不同層級的委托代理關系。第一層是政府與高校之間的委托代理關系。政府通過下達預算指標和財政撥款的形式將社會資源分配給各高校，委托高校在政府授權的范圍內履行各項職責，并對教育經費進行合理管理與使用。第二層是高校管理者與各預算責任主體之間的委托代理關系。高校管理者通過布置預算編制工作，按照學校年度工作計劃任務需求，將政府委托的各種教育經費資源進行分解，以預算的形式委托各預算責任主體通過各自承擔的各種教學、科研、職能管理、發展建設、服務保障等任務予以落實并完成，形成各種具體的預算執行代理契約關系。第三層是各預算責任主體與教職員工之間的委托代理關系。預算中規定的“事”具體是由每位教職員工甚至一些學生來完成的，預算管理中強調的是“全員”的預算管理，而從高校產權關系和目標責任主體來看，這里的“全員”與學校之間的關系只能是一種委托代理關系，因此，如何利用和發揮好這一層委托代理契約關系，是完成預算管理目標任務的關鍵。

（四）責任契約關系

上述預算管理中的外部強制性契約關系、內部約束性契約關系和委托代理契約關系的存在，將會邏輯性地形成高校預算管理中的各種責任契約關系，如果這些契約關系沒有形成相應的責任契約關系，結果就只能是一種空談。這些預算責任契約關系將直接或間接地具體表現為高校黨委書記、校長與政府或高校主管部門簽訂的年度目標責任書、批復的年度預算，并通過高校管理者與各預算責任主體簽訂的年度目標責任書、制定下達的各責任主體年度預算等形式予以固化，構成各種層級的責任契約。責任契約關系具有約束功能，是協調委托代理關系最為完善的契約關系。

（五）激勵契約關系

激勵是責任考核的必要相關手段，也是責任主體認真履行責任的動力源。要想保證高校預算管理所建立的各種責任契約關系得到認真履行，必然要建立相應的激勵契約關系。按照現行財政預算管理的導向，在分配財政資源時，主要采用因素法分配和項目法分配，并逐步提高因素法分配的比重。在采用因素法分配時，為切實形成“花錢必問效、無效必問責”機制，必須強化以績效為導向的預算安排激勵機制，對績效評價結果較好的，適當擴大規模；對績效評價結果欠佳的，壓縮規模或取消。這就在政府主管部門與高校之間建立了非常有效的預算激勵契約關系。高校內部同樣要通過預算績效考核對各預算責任主體進行激勵，這是因為預算是未來任務的貨幣化，預算執行的好壞直接反映了各預算責任主體責任目標任務完成的好壞。所以，對預算執行效果考核結果的運用，需要建立相應的激勵制度，從而構成高校內部的預算激勵契約關系。

（六）隱性契約關系

上述預算管理中的契約關系都是顯性契約關系。根據馬斯洛需求層次理論，人的需求層次包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。這說明參與者在預算管理過程中不僅要滿足物質上的需求，還要滿足精神上的需求，如尊重的需求和自我實現的需求等，這些精神上的需求受心理契約的約束。高校預算管理流程中，各預算責任主體通過感知應盡的社會道德責任和義務，進而影響個體的行為關系，以道德為基礎形成各預算責任主體肉體和精神之間的契約關系。這種契約是不成文的、非正式的隱性契約，很難找到一種共同的語言來描述各種情況和行為，也很難用文字將各預算責任主體的權利與義務明確寫下來，卻為預算管理各責任主體所默認，也被稱為默認契約關系。

四、高校預算管理中契約關系的作用

（一）約束作用

契約的首要作用是對契約當事人的行為進行約束。高校預算管理中的各種契約關系是約束預算責任主體行為的有效工具。外部強制性契約關系顯示了高校預算管理的權威性，通過法律契約，政府承認其合法性、有效性并加以保護或獎勵，同時也明確規定了高校管理者必須完成的目標任務；內部約束性契約關系明確了高校內部各預算責任主體的目標任務及其邊界，使各預算責任主體都知道自己應該做什么、如何去做，打通了外部契約關系執行中的“堵點”，避免重復投入或缺少協調造成的浪費；責任契約關系將預算指標落實到各預算責任主體上，遵循了“主體明確、權責清晰”的預算執行原則，為考評各預算責任主體提供了依據，促進高校各預算責任主體為完成預算目標而努力工作。高校預算管理通過外部強制性契約關系、內部約束性契約關系和責任契約關系界定了各預算責任主體的權、責、利邊界，消除了預算管理中的各種“信息壁壘”，“搭便車”、預算松弛、相互推諉等問題也得到了很好的控制。

（二）激勵作用

預算中的激勵契約關系是考核各預算責任主體的預算目標執行、完成情況并進行獎懲的制度依據，明確了各個層級的考核指標，為考評各預算責任主體提供了“標桿”。根據“理性人”假設，預算各部門及其員工之所以接受分解落實的預算指標，就是為了滿足自身對利益（獎金、名譽、升職等）的需求。如果沒有這種心理契約關系和默認契約關系的存在，各利益主體就會失去追求目標的動力，激勵契約也就失去了作用。通過激勵契約關系，讓各預算責任主體意識到履行預算責任是為了自己的利益，讓每一個責任主體都能有自己相對獨立的利益邊界，并且這種利益邊界與其責任完成的多少、好壞密切相關，能更好地激發各預算責任主體在預算管理中的積極性、主動性，實現高校獨立自主辦學、民主管理和獨立經濟運行，緩解我國《高等教育法》《預算法》等法律對于高校預算管理的沖突，提高預算管理效率和效果，從而更好地發揮預算管理對高校教育科研事業發展的牽引作用。

（三）協調作用

契約關系具有協調作用。高校預算管理中的委托代理契約關系遵循了“集權控制、分權管理”的權責結合管理原則，提高了教育資源的有效配置和使用。預算管理委員會、預算管理辦公室、學校各職能部門以及各教學院（系、部）有效結合，做到分工明確、收放有度，充分體現了高校預算管理的自主性。高校預算管理通過委托代理契約關系提供了“上下結合、全員參與”的預算管理環境，使高校預算參與者都能及時了解、認識到學校的發展戰略、主要任務以及其自身的工作責任等，保證高校預算政務、財務確實公開以及預算編制、執行情況公開透明，這也是學校建立與全體教職員工有效溝通的重要渠道。因此，通過契約關系，可以協調預算編制者與執行者不完全統一的問題；可以協調現有各級領導分工、職能部門與預算管理要求不完全一致的問題；可以協調預算內容在編制時相互交叉的問題；可以協調業務及管理在不同部門交叉的問題；可以協調會計核算流程與預算管理流程及其信息對接存在的問題。通過契約關系，更好地遵循了“管、辦、評”分離原則，也便于更好地落實中央關于財政科研項目資金管理的“放、管、服”結合、激發科研活力的原則，保證了各部門目標之間以及各部門目標與總目標之間的銜接。

（四）柔和作用

契約關系不是完全剛性的，而是具有一定的柔和性。預算是對未來任務進行貨幣化的預測過程，難免存在不確定性。因此，預算管理活動均需要設定預算調整環節，在內外部環境發生較大變化的情況下對其作出必要的調整。高校預算管理的預算調整過程為各預算責任主體留有討價還價的缺口，為預算責任主體再次談判提供機會，給未來不確定性事件的發生留出一定的自由度，從而使高校預算管理“剛柔并濟”，做到“精簡高效、厲行節約”，有效解決高校預算管理過程中存在的“預算松弛”“預算兩張皮”“預算軟約束”等問題。

綜上所述，不論是顯性契約關系，還是隱性契約關系，均在高校預算管理過程中有形或無形地發揮著極其重要的作用。以契約關系為出發點研究高校預算管理，能從更深層次上解決高校預算管理中存在的實質性問題。因此，在高校預算管理過程中，理順并建立好相應的契約關系，將有利于正確界定各預算責任主體權、責、利的邊界，消除預算管理中的各種“信息壁壘”，提高預算管理效率和效果，從而更好地發揮預算管理對高校教育科研事業發展的牽引作用。

五、高校預算管理嵌入契約關系的建議

（一）在高校預算管理中健全外部強制性契約關系

高校預算管理中的外部強制性契約關系一般來源于國家法律法規、高校章程以及相關的管理制度。法律法規和高校章程都是高校預算管理必須遵循且無法改變的契約，在此不做討論。高校相關的管理制度則以國家法律法規和高校章程為依據，不斷總結實踐中遇到的問題和相應的解決辦法，然后以契約形式固化成制度。高校預算管理的相關制度應當說明各預算責任主體各環節中相應的要求和標準。高校應當合理設置預算管理崗位，明確相關崗位的職責權限、人員任職條件、議事規則和工作程序，確保預算編制與預算審批、預算審批與預算執行、預算執行與預算考核、決算編制與決算審核、決算審核與決算審批等不相容崗位的分離，避免職能交叉、缺失或權責過于集中，并將其職責固化在預算制度契約中。

（二）在高校預算編制流程中落實契約關系

高校預算編制流程中應當建立內部預算契約網絡。高校預算編制以預算目標為起點，對其進行分解并落實到各預算責任主體上，確定各預算責任主體之間的權、責、利邊界；各預算責任主體圍繞自身實際和預算目標，結合預算制度，制定預算目標實現路徑，并逐級上報；上級主管部門則從高校戰略角度出發，提出進一步調整、修改意見。經過“幾上幾下”的預算編制環節，形成高校年度預算方案，提交校長批準并下達預算責任書，這就意味著各預算責任主體都已經與高校簽訂了預算契約，在高校預算管理中形成了預算契約網絡。

在建立內部預算契約網絡的過程中，一方面，高校應當在正確評價上年預算執行結果，全面梳理收支、采購、資產、建設項目等各項經濟業務流程，以及明確業務環節的前提下，圍繞高校事業發展目標、年度工作計劃編制預算，明確預算績效目標，并將預算績效目標按職能或任務分解，下達到高校內各個預算執行部門，下達任務或指標時應明確每一筆預算資金的經濟責任人，確保事權與收入、支出責任相結合。另一方面，高校應當建立健全預算審批管理制度，明確預算審批權限，逐級審批。對于基本建設工程、大型修繕工程、信息化項目和大宗物資采購等重大事項，應對其必要性、方案的可行性及金額的合理性等進行科學論證，必要時組織相關專家進行論證，審核后要跟蹤后續進展。各預算主體要深入開展以細化到項目為核心內容的全年用款計劃編報工作，加強預算執行事前規劃，提高用款計劃編報的準確性。

（三）在預算執行環節強化契約關系

高校應加大預算執行力度，提高預算的權威性與嚴肅性，充分發揮預算對各預算主體的約束性。預算責任書的下達，標志著企業內部預算契約關系網絡的形成，各預算責任主體必須按照預算契約執行，并進行分期控制。各預算執行部門必須嚴格執行已批準的預算，對于專項資金必須做到專款專用，對于無預算項目或突破預算的經費應嚴格控制。遵循“主體明確，權責清晰”的原則，各預算由各自對應的主體負責執行，并由各預算主體負責人對具體執行項目簽字，做到編制、執行、管理一體化。在高校預算執行過程中，內外部環境可能會發生較大變化，致使原有目標無法實現，此時要嚴格按照預算調整制度這一契約進行調整。也就是說，預算調整必須按照預算調整程序進行，未經批復的預算調整不得執行。通過這一契約監督預算責任主體，能使預算責任主體更加重視預算管理，總結預算執行過程中的實踐經驗，進而對預算管理各流程中的不足之處加以改進和完善。

（四）在預算考核環節嵌入恰當的契約關系

預算考核是企業預算管理中的最后環節，也是關鍵環節，應當在預算考核中嵌入恰當的契約關系。高校應當加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。預算考核應以預算責任書這一契約為依據，針對各預算責任主體預算編制是否及時、準確，預算執行過程中費用是否超支，預算調整是否按照規定程序審批，預算分析是否有效等問題，對預算責任主體進行更加全面的考核；績效目標應當能清晰地反映預算資金的預期產出和效益；對績效指標應盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應具有可衡量性；將評價結果與年度考核掛鉤，與以后年度預算分配掛鉤。

因此，要加大對違規行為的懲處力度，建立并完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責機制。政府上級主管部門、高校要加強預算監管工作，按規定采取通報批評、暫停撥款、終止預算執行、追回已撥資金、取消責任人一定期限內申報預算資格等措施嚴肅處理違規行為，涉及違法的移交司法機關處理。建立責任倒查制度，針對出現的問題倒查預算執行部門及其相關人員的履職盡責和廉潔自律情況，經查實存在問題的依法依規嚴肅處理。