新鄉賢文化與基層治理研究
——以佛山為例

廉 成

廣東東軟學院，廣東 佛山 528225

一、問題提出

近年來佛山鄉村社會雖已出現鄉村面貌改善、民眾生活水平顯著提高等繁榮景象，但也潛藏著種種治理危機。在鄉村繁榮表象下的危機，不僅是治理技術與治理體制的危機，更是鄉村生態、文明與文化的危機，這些問題的解決，需要鄉村治理體制的深入改革與完善。本課題主要的研究目標是：厘清佛山歷代傳承的鄉賢文化與基層治理之間的內在關聯，研究新形勢下鄉賢與改善鄉村、社區治理之間的關系，進而為基層治理體系的完善與治理能力現代化提供新的思路與參考。

本文主要研究佛山市基層治理問題。在研究的過程中發現，鄉賢參與民主協商機制彌補了基層政府和自治組織公共產品和公共服務供給的不足，正處于社會轉型加速期的中國，面對日益高漲的國家制度建設需求，應立足本國國情從縱向角度去探討和尋求解決之道，同時也須具備國際視野從橫向角度去學習和借鑒先進國家之經驗。伴隨著佛山城市化的快速發展和新農村建設的深入推進，鄉村、社區自治制度運行困難、傳統價值體系受到沖擊、基層公共產品供給不足等問題逐漸成為當前鄉村、社區治理面臨的新困境。實現國家治理體系和治理能力現代化，離不開基層治理體系的完善與治理能力現代化。

佛山人自明、清、民國以來就以“習于城邑”著稱(指佛山人具有關心公益事業的熱情和處理公益事務的能力，并養成了民事自決的習慣)。佛山“義倉”及“鄉治”等都是佛山鄉賢文化的成功例證，“紫南村”案例更是新鄉賢文化對推進、完善基層社會民主協商、共建共治的典范。因此，從加快政府職能轉變，促進鄉村經濟社會全面、協調、可持續發展，完善基層社會民主協商、共建共治的角度研究新鄉賢文化對規范鄉村社會組織管理具有非常重要的現實意義。

二、佛山基層自治組織發展現狀分析

(一)本次課題調查說明

本課題調查問卷設計說明。本課題調查問卷設計問題主要有三大部分，具體而言，問卷的第一部分關于被調查對象基本情況的7個方面；第二部分關于被調查對象對農村社會組織的認知和了解，設計了8道題；第三部分關于被調查對象是否參與本村的農村社會組織及其對所參與組織的評價，設計了7道題。另外還有一個主觀題收集被調查對象關于農村社會組織發展的建議和要求。

本課題調查樣本抽取說明。本次調查的樣本分別來自南莊、興賢荷城街道三洲社區兩個地方。調查樣本總數194份，其中南莊社區70份，荷城街道三洲社區124份。

(二)被調查對象的基本信息

1.抽樣被調查對象以南莊居民和荷城街道三洲社區居民為主

本項調查數據有3人未填，其余194份有效。其中荷城街道三洲社區參與本次調查的對象主要是一般居民，即普通社區居民74.19%，村干部占6.45%，其他19.35%。這種人員分類目的是區分一般居民和其他身份人員對村民自治認識和理解是否有差異。

2.被調查對象中女性稍多

本項調查數據有7人未填，其余194份有效。其中參與本次被調查對象中，男性占34.68%，女性占65.32%，女性稍多于男性。

3.被調查對象的年齡主要介于18至60歲

本項調查數據共收集124份，全部有效。其中本次被調查對象的年齡在41-50歲的人數最多，占41.94%，其次是31-40歲，占26.61%，然后是51-60歲，占11.29%。被調查對象的年齡在18-25歲的占7.26%，被調查對象的年齡在18歲以下的占1.61%，最少的被調查對象是60歲以上的，占0.81%。

4.被調查對象的受教育層次

本項調查數據有11人未填，其余124份有效。調查數據顯示，被調查對象的文化程度不高。高中學歷占23.39%，初中學歷占28.23%，小學及以下學歷占2.42%，中專學歷的占8.06%，本科以上20.97%。調查的對象反映了本地區農村居民受教育層次比較低，和本地居民情況基本符合，具有代表性。

5.被調查對象以普通群眾為主

本項調查數據有14人未填，其余194份有效。調查數據顯示，被調查對象以普通群眾為主。其中，群眾占55.65%，共產黨員占31.45%，共青團員占12.9%。

6.被調查對象在本社區的居住年限

本項調查數據有10人未填，其余124份有效。調查數據顯示，被調查對象在本社區居住10年以上的居多。其中，居住10年以上的占60.48%，居住5-10年的占13.71%，居住3-5年的占10.48%，居住1-3年的占15.32%。

(三)被調查對象對居民自治的認知和需求

1.被調查對象對社區居民自治的了解情況

本項調查數據124份有效。調查數據顯示，被調查對象選擇完全了解的占18.55%。被調查對象選擇一點不了解的人數占10.48%。而被調查對象選了部分了解的占37.9%。

2.居民參加居民自治活動的情況

本項調查數據共獲得124份有效數據。調查數據顯示，大部分被調查對象參加過居民自治活動，不清楚的占39.52%。

3.居民對社區政務的了解情況

本項調查數據124份有效。調查數據顯示，對本社區的政務，如建設規劃、財務公開、精神文明活動建設等完全了解的占比16.13%，部分了解的占比41.94%，一點不了解的占比19.35%。

4.被調查對象了解社區事務的方式

本項調查數據124份有效。調查數據顯示，被調查對象了解社區事務的主要方式是社區公告欄，占比66.13%。

5.居民對本社區自治情況的滿意度

本項調查數據有124份有效。調查數據顯示，被調查對象認為滿意的占比33.87%，基本滿意的占比22.58%。

(四)被調查對象對基層社會組織的參與和評價

1.被調查對象認為對農村村民自治制度了解程度如下：本項調查數據全部有效，參與調查人數70人。對于農村村民自治制度一點不了解的占比8.57%，部分了解的占比50%，完全了解的僅有5人。

2.被調查對象認為鄉賢在本村自治建設及經濟發展方面發揮作用情況，本項調查數據全部有效，參與調查人數70人。認為鄉賢在本村自治建設及經濟發展方面發揮了積極作用的占比38.57%，認為鄉賢在本村自治建設及經濟發展方面沒有發揮積極作用的占比44.29%。

3.被調查對象參加過以下何種活動?本項調查數據全部有效，參與調查人數70人。被調查者參與過村民代表大會的人數為15.71%，參與過兩委決定會的人數為30%，參與過群眾大會的占比20%，參與過群眾大會的占比20%，參與過選舉大會的占比20%

三、佛山基層社會組織發展中存在的問題

從調查數據及現場調研所獲信息分析來看，因各地方經濟發展狀況及改革力度影響，基層社會組織在發展過程中面臨的問題亦有所不同，總的來說，制約本地基層社會組織的健康、良性發展的問題，主要有以下幾個方面：

(一)鄉賢在治理體系中身份的合法性難以確立

“鄉賢”不等于鄉官。應該說“鄉賢”可以是鄉官，但鄉官不等于“鄉賢”，人人可以為“鄉賢”，但不是人人可以為鄉官。①作為“體制外”的非正式鄉村精英，新鄉賢是當代鄉村建設的新力量，但“合法身份”一直限制了返鄉的活動范圍和工作熱情。

(二)基層治理主體權力不平衡，權力相對集中

我們在調查工作中發現，政府職能部門與基層組織之間存在一定的矛盾，其主要原因是政府部門只考慮到權力下放給基層社會民眾帶來的利益和好處，但卻未考慮到基層組織中人力、物力和財力的不足；主體權力出現傾向化現象。政府出于經費和人員編制考慮要求社區、村委會干部常常身兼數職，導致基層干部出現權力集中化的現象。

(三)基層社會組織主體弱小但行政化明顯，使治理結構失衡

社會組織是多元主體中不可或缺的一部分，城市基層社區組織是基層社會管理的有效載體，也是國家管理社會的“現實著力點”②由于政府職能缺位也直接導致了社區居委會職能的行政化和形式化現象嚴重，多數街道和居委會都疲于計劃生育、經濟普查、人口普查等工作，而無法履行好公共事務和民主管理等職責。調查還發現，因薪資及從業要求因素，基層組織普遍存在組織內部年齡結構偏大，不會使用信息網絡平臺，人員參與主動性不夠，傳統觀念較強，跟不上現代化的治理方式，由于存在社會組織規模小、志愿者少、人員年齡結構偏大、資金不足等問題，表現為基層組織還不具備獨立運行和協調能力，當社會組織表現的發展較慢、能力不夠的情況下，會致使治理結構失衡。

(四)公眾參與基層治理的動力不足，參與度不夠大

當前現代意義上的社區發展并不成熟。無論是在城市社區還是農村社區，都存在居民意識和社區歸屬感較低、社區參與的積極性不高的現象。與此相伴，大量城市外來人口游離于社區之外，影響了社區的轉變速度。

四、促進佛山基層社會組織發展的對策建議

(一)探索多元治理主體互動模式

在我國許多發達城市均是以政府和社區為主的治理主體，采用的是政府主導基層、管理基層的治理模式，從政府開始對社區下達任務和要求，這樣一來使社區治理的主動性和自治性不強、公共服務能力低下等現象。③

治理的邏輯結構離不開公共權力。公共權力集中于少數人乃至個別人手中，稱為集權治理，而公共權力依其性質和職能，分別由不同的人掌握，稱為分權治理。④在不同歷史時期，有不同的治理模式或統治方式。統治更強調權力的歸屬，強調治者與被治者不可僭越的關系；治理注重的是權力的配置和運作，強調政府權威與公民社會的共同治理過程。⑤

公民參與則要求社會公眾積極參與和介入公共管理過程，可以通過各種有效的方式，如關鍵公民接觸、公民大會、咨詢委員會、公民調查、由公民發起的接觸、協商和斡旋⑥，以及申訴專業和行動中心、共同生產、志愿主義、決策中制度化的公民角色、保護公共利益的結構。⑦

目前，在我國不少現代城市基層治理需要政府、社區、社會組織和居民等多方為主體進行協調共治和良性循環，但多元主體并未處于一個良性循環的狀態，因此需要各自承擔主體需承載的功能和責任，突破原有以政府為主導、以社區為主要執行的舊模式，采用政府——社區——社會組織——居民等多元主體協作治理的新模式和結構，組建成一個高效率、有組織和協調平衡發展的多元治理的主體關系，從而驅動基層治理的良性發展，實現社會資源的優化配置；在多方聯合治理過程中還需要加強各主體的自身管理工作，參與的主體數量越多，提高主體服務質量，避免因事務繁雜產生矛盾，及時更新和溝通最新工作進展，引導各方開展治理工作。⑧

(二)借鑒他國有益經驗

在西方社會，與政治民主相伴的便是社會自治。社會自治最初的含義便是國家不能干預社會事務，國家與社會的分離，含有自由主義的韻味。⑨由于各國社會發展情況和文化的不同，各個主體在社區治理中的地位或作用有所差異，形成了不同的治理模式。學者普遍認為，存在三種典型的社區治理模式，即美國所代表的社區自治模式，新加坡所代表的政府主導模式，日本所代表的混合模式。⑩社區自治模式的主要特色是非營利組織成為以志愿者身份吸納社區公民參與社區的組織載體，社區治理依靠非營利組織實行民主管理，發揮非營利組織的結構功能。政府主導模式的最大特點是政府設置自上而下的社區組織管理體系，依靠政府組織實行官僚式的管理。新加坡社區治理的行政色彩由于政府和執政黨的黨政強介入而顯得格外濃厚。具體表現在：一是全國有一套自國家層面到社區層面的完整的社區管理組織體系；二是由政府部門規劃、組織有關社區發展的事務；三是社區建設和發展的經費主要是政府的財政撥款。混合型的特點是政府與社會的雙強模式，政府行政色彩與社區民間自治特點在社區發展的許多方面互相配合。就日本的混合特色來看，是地方自治政治環境中的“行政—自治”二元結構，即：日本的行政區劃單位是行政自治單位，形成一種“虛都實區”的行政體制；作為基層區劃的社區，又有行政社區和居民社區之分，行政社區為基層政府行政范圍，居民社區屬于居民自治領域；作為區域性行政管理機構的“地域中心”(相當于中國的街道)。日本自治會(町內會)?的財源由兩大塊構成，其中一部分來自會員繳納的會費，另一部分來自行政交付金中的事務委托金及衛生事務委托金。?所以混合型的優點之一是治理經費受限較少、增加了自主性。但總體而言三種模式最大的不同在于政府力量與社會力量的差異程度。他們也有共同點：一是組織管理機構健全，權限職責清晰；二是非營利組織在社區發展中具有重要作用；三是社區志愿者組織是社區和發展不可或缺的力量。?

(三)加強信息化建設、提升電子政務能力

本次調查數據顯示，被調查對象了解社區事務的主要方式是社區公告欄，占比66.13%，通過網絡獲得信息的占比僅有8.87%，由此可見社區居民及村民獲取政務信息的渠道多為宣傳欄或從別人處聽說，這嚴重影響了政務信息的時效性及通知送達效率，更會影響作為自治組織成員的合法知情權及能否及時表達、行使法律賦予每個人的自治權利，從而導致被動形成政務信息不公開、不透明的客觀事實。

通過將政府行政管理與服務轉移至網絡運作，可實現時間與空間的跨越，避免部門間的相互制約，使“權力在陽光下運行”這一理想更接近現實，還具有提高工作效率，減少財政支出，減少公務員人數且能為社會提供優質行政服務等優點。?通過建立基礎電子政務信息平臺，可充分發揮電子政務信息的收集、傳遞和發表效率，改變信息的高度壟斷，電子政務系統在政府決策中所發揮的作用，將有力促進政府由傳統的被動、封閉的模式向通達性、參與型的決策及治理模式方向轉變，信息技術增強民族對政府的參與程度，及時獲悉公眾所需，以公眾需求為導向，把未來政府建設成以公眾為中心的電子政府，為建設政務透明化、法制化的政府提供動力。目前因受包括財產等因素的制約，基層電子政務系統的發展還存在一定局限性，離社會發展的要求存在一定差距，需要從以下幾方面來加以推進：以創建智慧社區為核心，打造社區居民指尖上的“政務大廳”，提升社區精準化服務的水平。把民情走訪作為社區日常基礎性工作，通過完善民情日志和智能手機APP服務端，長效跟蹤社區工作人員“民情收集、民事辦理、民生保障”三大工作績效，采取智能手機APP服務端隨訪評價社區工作人員服務質量，把群眾滿意度作為考核社區的首要依據。

(四)優化基層治理機制，提升運行效能

人類社會的合作是一個歷史性的難題。亞里士多德說過：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷自己的所有，而忽視公共事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務。”?在未來的治理改革中，應著眼于三個方面來優化治理機制：其一，應著手政府內部組織的改革和調整，將市場機制的優勢吸納到缺乏活力的公共組織中；其二，應通過多種多樣的路徑和公私伙伴關系，將一部分公共物品和公共服務生產讓渡給社會自治組織和民營組織承擔，以其成本、技術和競爭等優勢，為公眾提供更有效率、品質更高的物品和服務，同時減小政府和公營部門的支出規模。其三，政府與社會的合作將改變現有的社會利益表達機制，盡可能地把利益不同的各方力量納入決策過程，提高政府決策的民主和科學程度，保證公共決策的質量。?

社區、村委組織是基層治理的主要主體，社區組織結構的好壞直接決定著基礎治理的成效。因此需要進一步優化社區組織模式和構架，將各級主體的權利明確劃分，利用法制化、制度化的思維處理社區組織事務，能自覺接受群眾的監督，從根源上避免權力的濫用、錯位和越位等。力求構建具有佛山文化特色的社區、村委黨組織、社區居委會、社區公共服務站“三位一體”的社區組織機構和管理體系。

五、結語

因受地域經濟、文化差異等方面的影響，基層社區、村委組織類型多樣，呈現不同的特點。在調查中發現，佛山基層社會組織整體發展趨勢是良好的，其中更有南海政經分離體制下村居自治及不計個人得失引領村民致富并獲廣東省宜居示范村莊、中國十佳小康村、中國最美鄉鎮等榮譽的佛山新鄉賢代表人物潘柱升的治村成功案例。這些都為未來佛山進一步豐富基層精神文化生活，化解社會矛盾，增強基層治理能力提供了有益經驗。本文力圖通過探索多元治理主體互動模式、借鑒他國有益經驗、加強信息化建設，提升電子政務能力及優化基層治理機制，提升運行效能等幾個方面為改善基層組織的發展環境，提高佛山基層社會組織治理能力和水平，引導基層社會組織有序健康發展，以期實現官民和諧發展的善治。鑒于所提出的對策建議難免存在視域局限之虞，這也將是今后研究需要不斷深入的方向。

[ 注 釋 ]

①葉泉.基層治理需要重拾“鄉賢”概念[N].法制日報，2015-11-20.

②賀麗瑾.城市社會管理創新中的基層社區組織研究——以南京市為例[D].南京師范大學，2012.

③王建芹，張曉輝.一元理論與多元現實——非政府組織中的社會公共行政主體[J].中國社會組織，2008(4)：11-15.

④徐勇.GOVERNANCE：治理的闡釋[J].政治學研究，1997(1).

⑤徐勇.治理轉型與競爭——合作主義[J].中國人民大學復印報刊資料，政治學，2001(6).

⑥約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，等譯.中國人民大學出版社，2005：11-12.

⑦約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，等譯.中國人民大學出版社，2005：132.

⑧曾本偉.共建共享視域下中國城市基層治理現代化的內在邏輯與實踐路徑[D].吉林大學，2017.

⑨麻寶斌.公共治理理論與實踐[M].社會科學文獻出版社·人文分社，2013：215.

⑩謝守紅，謝雙喜.國外城市社區管理模式的比較與借鑒[J].社會科學家，2004.1.

? “町內會”是指在日本村落或城市街區中由居民組成的以聯誼、促進共同利益、地方自治為目的的私人組織(民間組織).

? 安井幸次，2013〔1989〕，「整備された全市的町內會體制 ― 長野県上田市の事例」巖崎信彥ほか編『増補版 町內會の研究』御茶の水書房，pp.195-215.

? 北京社會科學院“大城市社區發展國際化比較研究”課題組.大城市社區建設管理體制比較與借鑒[J].北京社會科學，1998.3.

? 廉成.日本電子政務發展狀況評析[J].科技經濟導刊，2017(34)：211.

? 亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.商務印書館，1983.48.

? 麻寶斌.公共治理理論與實踐[M].社會科學文獻出版社·人文分社，2013.85.