新加坡面向創新驅動型經濟的人才政策經驗與啟示

李政毅 何曉斌

一、引言

新加坡國小民寡，國土面積僅有七百多平方公里，自然資源極度匱乏（廖曉東、袁永、胡海鵬等，2018），但其建國以來所取得的社會治理和經濟發展成就為世界所關注，在經濟轉型與產業創新升級方面，形成了從資本驅動經濟向創新驅動經濟的結構調整（周振江，2016）。根據新加坡統計局的數據，2018年新加坡的名義GDP按照2018年平均匯率折算約為3610.5億美元，人均GDP約為6.4萬美元，經濟發展水平居于世界前列。同時其研發人員總數在2016年已超過5萬人，研發總支出超過95億美元，科研專利數超過1萬項，科技創新特征突出（邱丹逸、袁永、胡海鵬，2017）。

通過世界知識產權組織等機構發布的《全球創新指數》數據，可以直觀體會到新加坡科技創新突出的特征。表1顯示，從2015至2018年，新加坡在全球創新指數榜上得到了提升，實現亞洲地區的持續領跑，相比于其他頂尖創新國家的起伏變化，充分體現出新加坡創新生態的平穩發展和不竭動力。人才是人類社會發展的核心要素。習近平總書記曾指出，國家發展靠人才，民族振興靠人才（習近平，2013）。人才是興國之本、富民之基、發展之源。新加坡作為自然資源較為匱乏的島國，傳統制造業、農業的發展受到匱乏資源條件的限制，這使得新加坡將產業發展方向集中于創新驅動型經濟，以提高人均產值。新加坡所取得的發展成果與其對人才的充分重視是分不開的。據INSEAD發布的2019年全球人才競爭力指數（GTCI Global Talent Competitiveness Index），新加坡僅次于瑞士，位居全球第二、亞洲第一。

表1:2015-2018 年新加坡全球創新指數排名情況①數據來源：世界知識產權組織（WIPO）網站。

表2:Global Talent Competitiveness Index亞太地區人才競爭力指數排名②數據來源：INSEAD《2019全球人才競爭力指數》報告。

新加坡的創新驅動型經濟的產業實踐對于我國實現創新經濟的可持續發展具有重要借鑒意義，本文總結新加坡發展創新驅動型經濟的相關人才政策經驗及舉措，以期為我國政府制定創新人才支持政策和完善我國國家創新系統提供可供借鑒的實踐路徑，為提高我國的綜合創新能力提供制度支撐和保障，從而為實現創新型國家基本戰略作貢獻。

二、新加坡創新驅動型經濟的轉型歷程

自20 世紀 60 年代新加坡獨立建國至20世紀末，先后歷了經三次重大產業結構轉型（詹正茂、田蕾，2011）。先是從傳統的轉口貿易轉向進口替代工業。新加坡具有自由港的獨特地理區位優勢，是英國在東南亞的貨物集散中心，但轉口貿易的單一經濟形式無法支撐獨立之后的新加坡，周邊東南亞國家紛紛開展直接的進出口貿易，新加坡貿易額急劇下降、經濟陷入蕭條（趙超，2010）。因此新加坡集中力量，推行支持本地制造業的政策，鼓勵本國的輕工制造業發展，以替代單純的貨物進口，初步改變以轉口貿易為主的經濟模式。伴隨著新加坡的獨立，本國市場腹地大大縮小。在支持本地制造的過程中，新加坡利用其廉價勞動力的優勢，進一步發展本地工業，促使本地工業逐漸壯大并轉向出口導向型。以出口為導向的勞動密集型產業形成后，新加坡利用自身的開放優勢，開始轉向資本密集型和技術密集型產業，大量吸收外資和國外技術，促進國內產業進一步發展。新加坡持續推動高技術制造業重組和升級，通過深化技術教育、采取稅收優惠、發展高附加值服務業等措施促使新加坡成為諸多跨國公司的生產基地。至1985年，超過150家跨國公司在新加坡從事電子產品生產（Wong，1999），技術工人占總勞動力比例從11%上升到22%（Grunsven, Smakman，2002），逐漸成為東南亞的電子、IT 制造中心和商業樞紐（汪明峰，袁賀，2011）。

但隨著來自亞洲其他國家的競爭壓力逐漸增長和新加坡發展程度的提高，新加坡勞動力成本上升，過去的人口紅利逐漸消解，土地租金也急劇上升，給傳統制造業企業帶來較大的運營壓力。新加坡政府開始尋求新的經濟發展方式，確定了以人才推動創新、以創新驅動經濟的可持續發展框架，并于21世紀初發起了第四次經濟轉型——從效率驅動經濟向創新驅動經濟轉變（詹正茂、田蕾，2011）。新加坡政府制定了一系列支持科技創新的政策，通過加大科技研發資金投入，吸引全球精英，通過科技創新來取得更高的生產率（滕熙、沙永杰，2014），將經濟結構從傳統的制造業轉向以人才集聚為特征的創新驅動型結構，實現了以創新為驅動的多元化產業發展。而新加坡產業經濟結構的轉型，離不開人才政策的持續支撐，新加坡形成了面向創新驅動型經濟的整體性人才支撐政策框架。

三、新加坡面向創新驅動型經濟的人才支撐政策舉措

（一）國家主導下的多維行政架構人才政策

在總體戰略方面，新加坡將人才戰略作為國家戰略，由政府高層直接推動，對于人才戰略的發展方向始終堅持綜合性、總體性、規劃性。李光耀、吳作棟、李顯龍三位總理在新加坡建國以來的五十年中，基于新加坡的國情和發展需求，先后重點發展行政人才、專業人才和高技術人才，從提高政府公共部門的工作效率開始，發展國家生產力而后擴大人才儲備促進良性循環。建國初期，新加坡公共部門面臨著自身的難題，李光耀總理將人才建設重心集中于管理人才，穩固了執政基礎；之后的兩任總理將創新型技術人才作為培養和引進的主要目標，逐漸提高了新加坡各個行業的專業水平，為新加坡的經濟發展提供直接動力。

新加坡的人力資源組織和部門主要有四個，不同部門之間明確主導政策的分工協作，發揮多維行政架構活力。新加坡國家人力理事會（National Manpower Council）負責新加坡人力資源規劃的最高決策；人力資源部（Ministry of Manpower）負責制定國家的人力資本計劃和戰略，下設13個職能部門和3個法定機構，其制定的《人力21世紀》成為新加坡人力資源領域的戰略方案；總理公署國家人口和人才署負責協調政府各部門關于人口和人才的相關事務；經濟檢討委員會負責研究社會與人才相關的問題，例如稅收、薪資、公積金、企業和員工意見，分析提供人才發展戰略（劉宏、王輝耀，2015）。可以說從宏觀規劃、具體政策制定、執行和與其他部門協調的各個層面，均有相應的部門負責。國家人力理事會配合人力資源部進行短期和中長期的人力資源規劃，人力資源部及其下設部門具體執行人力資源規劃措施，經濟檢討委員會結合經濟形勢為人力資源規劃提供有益補充，總理公署國家人口和人才署為人口問題協調不同部門合力，構建了一套完整有序的人力資源政府管理體系。

（二）本地創新教育培養與引進外來創新人才并舉

新加坡的創新人才來源可以分為兩類，即通過本地內部培養和引進外部人才。新加坡擁有完善的教育體制，能夠培養國家各個行業發展需要的專業、通用型技術人才，同時新加坡能夠吸引眾多的海外人才和勞動力為新加坡發展提供動力。

1.本地創新教育培養

新加坡政府成熟的創新政策是支持其發展創新驅動型經濟的根本，創新教育政策更將其貫徹始終。新加坡創新創業教育體系的戰略目標之一，即加強創新創業教育，加速科研成果轉化。政府在不斷加大教育投入的同時，積極探索學校、特別是高校體系變革，促使高校為創新經濟發展服務，保證大學對科技創新型人才的供給。

新加坡創新創業教育已經形成了完整的教育體系，趨于成熟完善。從基礎教育到高等教育階段，持續強調創新性培養，注重創新創業教育的全覆蓋和創新成果產業化。1998年新加坡制定了全國創新行動草擬架構，提出要在國家的教育體系當中加入創新活動的訓練，此外還提出創新能力的培訓要占員工訓練的10%（魏曉燕，2012），在基礎教育和職業繼續教育過程中均著力加強創新能力的培養。同時，鼓勵教師和學生對科技創新成果實施產業轉化，通過高校與政府、企業的緊密聯系與合作，促進產學研協同生態系統的發展，形成技術產業鏈條，為創新成果的市場化、產業化提供了良好的發展環境（易琳瑯，2014）。

新加坡從基礎教育階段就開始重視培養學生的創新意識和創新能力。自2007年起，新加坡政府推行“未來學校”項目，該項目利用學校現有硬件設施，將信息技術等新元素融入教學體系，通過創建浸入式學習情境，創新課程呈現方式，致力于激發學生創新意識，培養創新思維，從而提高學生的創新實踐能力（喬娜，2019）。在高等教育階段，政府主動推動大學與科技園區平臺的交流合作，高校逐漸針對本科生開設有關創新創業類的主輔修課程，為研究生進行雙創教育學位課程的教學。南洋理工大學等理工類院校將技術人才培養與學校的科研實踐優勢相結合，開創“教學工廠”的教學模式，以“工業項目組”的形式，加強學生的實際技術應用開發能力，實現技術應用創新和技能人才培養的融合（羅丹，2015）。

同時，新加坡在學校之外，注重科技社群體系的培養，推動社會力量對創新創業教育的實踐指導，新建了一批社會性的創新創業組織，通過設立創業行動社、創業孵化器等組織，完善創新創業環境，改善融資渠道和構建便利的網絡關系，加強高校、科研機構、中介機構等公共部門與企業研發之間的聯系。新加坡由政府牽頭成立了ACE（Action Community for Entrepreneurship）的第三方平臺。ACE旨在推動新加坡的創新創業發展，得到了政府的支持。ACE在新加坡建立動態可持續的創新生態教育培育體系方面發揮著關鍵作用，ACE的董事會由經驗豐富的企業家和專業人士組成，對創新創業活動進行直接指導，致力于創新人才的成果轉化能力培育；并為處于不同成長階段的初創企業提供不同的項目支持以發揮其最大潛能，協助初創企業鏈接生態系統以獲取急需的技術、資金和人才；通過提供智力支持與市場銜接加速成熟企業的國際化發展。

2.引進外來創新人才

2018年新加坡全年生育率為1.14，排名全球倒數第一，且仍然在逐年下降。由于新加坡生育率較低，故而新加坡政府除了提高生育率的相關措施之外，同時也一直將吸引外來人才作為維持新加坡經濟、社會發展人才供給的舉措之一，緩解因出生率下降帶來的人口短缺壓力。新加坡人口可分為新加坡公民、新加坡永久居民和外籍人士，成為新加坡永久居民是申請加入新加坡公民的必須環節，21周歲以上的新加坡永久居民在獲得永久居民資格滿兩年后，可申請成為新加坡公民。

圖1:新加坡生育率曲線圖

目前，新加坡有約三分之一的勞動人口來自新加坡國外；新加坡2017年人口的凈遷移率①某個地區在一段時間內每一千個居民（時間中段的人數）中移民入境的人數和移民出境人數的差值。正值表示遷入的人多于遷出的人。為13.1‰，位列全球第五②數據來源：Country Compareson:Net Migration Rate, https://www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/fields/347rank.html.，外來人口眾多。其中有相當部分的移民是高技術人才，例如Facebook創始人之一愛德華多·薩維林就于2012年放棄美國國籍，成為新加坡公民。

李顯龍總理在2003年便提到“新加坡總共有400萬人口，其中100萬是外籍人士，倘若去掉這100萬人口，我們國家的很多人將會要面臨著失業的困局”，這種憂患意識驅動新加坡政府在人才政策方面進行著不斷的努力。根據目前的人口生育率概況，新加坡將會在2025年迎來人口的負增長，故而新加坡將會在未來相當長的一段時間內每年允許1.5至2.5萬名外籍人士成為新加坡公民（Singapore National Population and Talent Division，2013）。

新加坡定制了完善的人才引進法規以及定居政策，形成了專業技術人員和技術工人永久居民計劃、抵境永久居民計劃等永久居民權政策，同時有全球商業投資者計劃(GIP)提供投資移民。在信息層面，新加坡進行深度信息化建設，擁有開放多樣的信息渠道，相關的統計數據、政策法規等物質條件都能通過互聯網公開訪問，可以提供詳細的介紹和細致的服務，政策信息傳遞的可達性強。同時，新加坡對外來人才提供了完整的資助計劃，為科研人員、留學生提供資助。例如新加坡科技研究局對科研人員、博士后有多樣的獎學金①詳見新加坡科技研究局資助計劃，https://www.a-star.edu.sg/Scholarships/Overview。，國家也為外國留學生準備了相關的留學基金。

新加坡也堅持為本國的海外居民開拓回國投資渠道，鼓勵海外居民關心國內政治大事和經濟發展，利用海外居民的資金優勢、智力優勢和技術優勢，號召其回國投資發展。政府配套相關優惠政策和產業鏈，著力吸引海外居民攜帶國外先進產業鏈和技術支持，以國外視角參與到本國科技創新環境建設中，吸收其帶回的產品思路、業態趨勢和運營模式，以提高本國的科技創新發展。新加坡有著對創新類中小型企業的稅收優惠政策，為海外居民投資提供相關優惠政策的快捷通道，在落地和注冊等手續上也全面簡化流程，憑政策吸引海歸人才。

得益于成熟的引進、評估體系和適合人才長久居留的社會體制，新加坡吸引了足夠多的來自世界各地的優秀人才，在國內相關崗位產生了巨大價值，并且在工作生活方面逐漸適應當地環境和長久居留。

（三）全方位的人才生活保障體系

在工作發展之外，人才不能脫離于社會，福利、家庭、基礎設施等因素是影響人才集聚的重要因素。新加坡努力創造優質的生活、福利條件，為人才提供更好的工作軟環境。新加坡持續推動完善社會保障體系、稅負、子女教育、醫療環境和城市環境，促進外來和本地人才在新加坡定居生活。這使得新加坡在保持現有人才儲備的同時，可以讓外來人才更快地融入當地生活。

新加坡作為宜居城市，具有廣受認可的可持續發展的環境、高品質的生活。美世（Mercer）咨詢發布的2018年美世生活質量調查報告（Mercer Quality of Living Rankings）中將新加坡列為亞洲排名最高的城市。新加坡有其自然條件的優勢，處于亞熱帶海洋氣候，風景優美，植被茂盛。同時新加坡貫徹英語漢語教育，擁有以英語和漢語為主的語言環境，為外來移民提供了更便利的工作生活條件。2017年ETS的TOFEL成績報告顯示，新加坡的TOFEL英語能力測試平均分為97分，位居亞洲第一②數據來源：ETS托福成績報告，https://www.ets.org/s/toefl/pdf/94227_unlweb.pdf。。同時，在子女教育方面，新加坡設立了使用日語、英語、法語等為教學語言的外國語學校，外商及外國專業技術人員的子女從小學至高中均有優質的受教育機會，良好的國際教育條件為人才移民解決了子女教育的后顧之憂。

住房方面，政府開展了外來人才居住計劃，對新加坡永久居民、就業準證持有者和半熟練工人提供臨時性住所，且價格在700至1400新元之間，可以供一家人居住。賦稅方面，新加坡擁有全球極低的稅負水平，新加坡各項稅負水平綜合排名居全球第八，在亞洲排名僅低于中國香港地區，相比于有相似科技、經濟發展水平的發達國家，其稅負水平能變相提高個人和企業在新加坡定居、持久經營的吸引力。醫療方面，新加坡建立了由政府補貼（Subsidy）、保健儲蓄計劃（Medisave）、終身健保計劃（Medishield Life）和保健基金計劃（Medifund）構成的“S+3M制度”（丁一磊，2018），為公民提供多層次健康保障。新加坡還制定了完善而公正的社會評價指標,例如對移民收入、社會違法違紀情況進行長期的綜合性考察，保證移民獲得永久居留權之后的長期積極性。類似于中國的社區居委會制度，新加坡政府也成立了國民融合理事會、社區融合基金、企業家行動社區等基層組織以促進居民融合和民族團結，通過舉辦聯歡晚會、調研走訪、成立服務性的社團組織，加強不同民族、階層的溝通交流，使得外來人才獲得地域歸屬感。

四、新加坡面向創新驅動經濟的人才政策啟示

（一）注重人才政策的施政連續性與規劃性，推動行政機構形成政策合力

借鑒新加坡經驗，建立人力資源規劃的國家總體框架，將人才戰略置于國家戰略體系中，注重人才政策的系統性和規劃性，根據長遠的經濟社會發展情況加以制定。同時加強政府多部門在不同層面上協同合作，不同部門之間的人才政策應該彼此互補、互為動力，共同制定人才利用和開發計劃。對于制定的人才政策，應重視政策信息向外界的披露與反饋，推動政策的實效落地。

（二）重視創新教育，教育過程中注重創新意識的培育

健全創新型人才的培養體系。一方面，在義務教育階段強調學生創新性培養，推廣以研究性學習為核心的實踐性基礎教育課程，以“做中學”、“學中做”等形式促進學生的實踐與思考，培養學生的創新精神與實踐能力。另一方面，在高等教育階段，開設創新創業類課程，營造鼓勵創新創業的學習環境，通過國際合作培養本土人才，與世界一流大學建立人才培養合作關系。同時，應建立起政府、學校、企業之間聯動的創新人才培養模式，實現產學研一體化，提升創新人才與市場經濟結構的匹配度。

（三）積極引進創新人才，建立國際人才集聚機制

多渠道吸引人才，建立開放積極的人才戰略。建立海外人才信息庫，實施具備全球競爭力的海外人才引進項目，針對外籍高層次人才改革完善相關移民政策，實施長期工作簽證、永久居民居留權等有利于境外人才長期工作的便利政策，建立和完善相關的人才引進法律體系，破除海外引才的諸多制度障礙，逐步完善引進人才的使用、評估和管理機制，營造吸引高端人才和留住高端人才的創新環境，以此實現以人才為核心的創新型經濟持續蓬勃發展。

（四）注重社會環境的配套提升，建設高品質的人才生活保障體系

社會環境是培養、引進和留住人才的重要保障，應注重建設良好的社會保障制度與宜居的城市環境，建立高品質的人才生活保障體系。就社會保障制度而言，應為優秀的創新人才提供恰當的物質激勵，給予醫療和教育優惠，同時學習新加坡居者有其屋的住宅政策，避免高房價成為創新人才聚合的障礙。同時，注重城市生活環境宜居性的持續提升，提升城市品質吸引力。宜居的城市生活環境是培養、吸引創新型人才的重要方面，應增進城市的人際包容性，避免人才的異地融入障礙，提升城市基本服務水平，以優質的生活品質加大對創新創業人才的吸引和鼓勵。將“以人為本”的理念滲透在社區規劃各環節,強調社區功能的復合性,注重人文關懷和鄰里交往,營造具有獨特性與歸屬感的社區氛圍，提升城市居民的幸福感和工作效能。