基層科技支出政策績效評估
——以山東省某高新區為例

陳少強 李美玲 于藝培

一、引言

科技進步是助推經濟高質量發展的內生動力。科技創新既是供給側結構性改革“四條主線”的重點，又是新舊動能轉換的“活力源”和“加速器”，支撐和引領著地區經濟。多年來，我國對科技領域的支持力度很大，并形成了數量繁多、種類豐富的科技支出政策。

隨著國家對科技工作投入力度的不斷加大，評估科技支出效果成為國家政策管理的重點內容之一。2018年9月的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》將政策績效管理納入預算績效管理體系之中，并要求對覆蓋面廣、關注度高、作用時間長的政府政策從數量、質量、時效、成本、效益等方面評估政策績效。由此看來，科技支出政策績效評估成為政策績效評估和預算績效管理的題中之義。與此同時，有關科技支出和科技政策績效評估的研究也逐步納入更多學者的研究視野。

關于科技支出績效評估，有學者指出，應當首先明確其績效目標，必須符合公共財政體制要求、支撐地方經濟可持續發展，同時適應地方科技發展計劃體系（余振乾、余小方，2005:63-69）。財政科技資金績效評價要尊重客觀規律，厘清科學研究、技術創新的內在聯系，充分考慮我國的特定政體、科技管理體制、經濟增長趨勢和社會發展水平（白景明，2004:2-4）。科技支出績效應該從項目技術成效、管理業績、直接效益、間接效益、經濟效益和社會效益等多個方面綜合評估（袁志明、虞錫君，2004:20-22）。

關于科技支出績效，有學者提出，科技支出績效的內涵包括效果、經濟、效率和效益四個方面,同時權重各不相同（王超，2011:12-13）。科技支出項目績效評價指標體系由目標層、準則層3個要素和指標層14個要素組成（田時中等，2015：365-370）。科技投入績效評價指標體系的構造分為指標初選和體系完善兩個過程,分別采用定性分析和定量分析方法來篩選指標,分析內容包括指標的相關性分析、指標重要性和完整性測驗（謝福泉，2008:15-21）。科技支出績效評價體系構建的難點在于績效評價方法尚未統一、指標設計不確定性較強、評價實施機構較為分散、原始數據缺乏可靠性、動態調整機制較為復雜等（王剛、池翔，2014：34-37）。針對評估結果應當建立追蹤問責機制（李松慶、張畢西，2007:138-140）等內容。

關于科技政策績效評估，有學者提出，公共科技政策工具可以分為戰略層、綜合層和基本層（趙筱媛、蘇竣，2005）三個層面。科技政策組合存在協同效應，不同類型政策組合對創新的影響在程度上存在區域差異（徐喆、李春艷，2017:45-53）。財政支出政策形成和產生的結果，可能是公共產品和服務的增加，也可能是社會價值觀念和價值判斷（賀麗娟，2017:7）。

從已有文獻來看，對科技支出績效的研究較多，對科技支出政策績效的研究較少；從國家和省級層面研究多，從地方特別是縣級層面研究少；從一般性研究科技支出政策績效多，從特定地區科技支出政策研究少；從科技支出總量研究多，從科技支出結構性研究少。總之，現有科技支出政策的研究大多缺少地氣，不利于地方政府準確了解自身資金支出績效，也難以通過績效評價結果優化科技政策，滿足基層財政和科技部門現實的工作需求。

本文以山東省某高新區（以下簡稱“X高新區”）為例進行研究。X高新區是1992年批準設立的國家級高新區，主要發展科技型企業和相關科技產業。2017年，X高新區科技支出在一般公共預算支出中的占比為23.6%，科技進步對經濟增長的貢獻率高達58%。當地政府也通過一系列支出政策，對科技創新給予了大量資金支持。本文擬對該區2015、2016年科技支出政策績效作全面評估，為地方政府探索科技支出政策績效評估的理論和實踐提供經驗借鑒，以期增加績效評估的針對性、導向性和現實性。

二、 X高新區科技支出政策及管理基本情況

X高新區對于科技資金的使用方式和管理模式有諸多探索，其中以2015年頒布的《加快實施創新驅動戰略支持企業健康發展暫行辦法》（以下簡稱“2號文”）和相應的《實施細則》（以下簡稱“8號文”），以及2016年頒布的兩份同名文件（《暫行辦法》簡稱“3號文”，《實施細則》簡稱“4號文”）最具代表性，是本文的研究重點。

（一）政策分類及要義

從X高新區2015年和2016年頒布的《暫行辦法》來看，該區從支持企業科技創新和成果轉化、完善創新創業服務體系、鼓勵高層次人才創新創業、促進產學研合作和科技資源集聚和推進科技金融深度融合五個方面對科技創新予以支持。本文借鑒相關學者（趙筱媛、蘇竣，2007:52-56）對政策工具的分析框架，將科技支出政策劃分為需求型、供給型和環境型三類（見表1）。專項資金采取無償資助、后補助、貸款貼息等方式，在分配領域引入競爭機制，以財政資金撬動社會資本共同促進科技發展。

為提高資金使用效率，X高新區比較注重支出政策的優化調整，每年都會深入總結政策落實中遇到的實際問題，思索對策，并相應調節政策表述。2016年的“3號文”是2015年“2號文”的延續和進一步升級，邏輯框架保持了穩定性，同時為了提高政策質量，“3號文”在補貼力度、支持范圍和補助手段上進行了微調（見表2）。具體來說：“3號文”在項目配套支出的給付上更加謹慎，以實收金額作為補助依據，同時下調了補貼比例；規定了信用業務保費最低返還比；明顯加大了對人才的招攬力度；擴展了知識產權補貼覆蓋面，提升了政策合理性。

表2： “2號文”和“3號文”政策對比

《實施細則》是執行手冊，起到了詳細解釋和補充的作用。“8號文”和“4號文”對科技創新創業券、科技計劃項目、知識產權資助和科技金融結合四方面政策要素進行了相關規定。相比而言，“4號文”有諸多優化之處。例如，“4號文”新增創業券資金安排，對滿足條件的創業企業和眾創空間運營機構，給予房租、物業、水電等費用補貼，明確了創新創業券推薦機構名單。這不僅是對創新激勵體系的完善和補充，也符合培植創新創業發展土壤的政策定位。

創新券申領條件的“兩項新規”最值得關注：第一，創新服務機構必須為列入教育部全國普通高等學校名單且辦學層次為本科的高等學校，或具有資質并經備案認可的科研院所和第三方機構。第二，創新服務合同須通過“全國技術合同網上登記系統”登記確認。通過調研，當地的中小企業普遍感覺申領難度過大，大企業仍然是補助政策的最大受益方。創新券的最高補助限額是30萬元，對于大企業只能錦上添花，但對于小微企業，卻可能雪中送炭。

（二）政策管理

一是改革經費管理方式。近年來，X高新區不斷探索和優化科技專項資金管理制度，根據《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）精神，改革和創新科研經費使用及管理方式，力求提高資金使用效率。具體包括：（1）放手讓市場“說話”，充分引入競爭機制，激發各類主體參與創新的積極性，讓市場在資金流向中發揮決定性作用；（2）切實優化資金管理流程。自2016年9月起，X高新區科技專項資金由財政部門按照政策規定，及時足額撥付至企業資金賬戶，由項目承接單位自行分配使用。各業務單位需精簡審批流程并提供指導幫助；（3）進一步強化資金監管。一方面把好資金申請審核關口，嚴格按照《山東省財政廳關于在財政專項資金管理領域實行信用負面清單制度的通知》（魯財預〔2014〕15號）的規定，對失信、失范行為予以處罰。另一方面，對于擠占、挪用、套取專項資金的行為，按照《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）進行相關處罰。

二是體現績效管理理念。雖然X高新區尚未建立預算績效管理制度，但該區科技支出政策中，多處滲透績效思維。具體表現如下：（1）在主體責任方面，X高新區財政局負責專項資金預算和撥付，科技局組織受理和審批科技項目和獎勵懲處。（2）在政策目標方面，扶持政策目標清晰明確，既有長期目標、又有年度目標，目標具有可行性。（3）在事前評估和事中監控方面，X高新區通過簽訂合同和對申報條件的限制，對科技活動進行合規性審查，屬于事前評估的內容。在項目進行中，科技局會對科技項目全程跟蹤調度。（4）在事后評估方面，科技局在項目結束后組織專家或委托第三方機構進行項目驗收或結題，出具驗收結論。（5） 在第三方評估方面，X高新區在項目申請和驗收階段均實施第三方評審制度。（6）在績效評估結果應用方面，X高新區對違反法律、財經法規，不當使用專項資金的行為，追回資金甚至追究法律責任，3年內不能享受各類資金支持。

三、科技支出政策效果分析

總體來看，X高新區科技支出政策實現了目標定位，較好地發揮了提高創新需求、增加創新供給、優化創新環境的激勵作用。當然，X高新區科技支出政策也存在需要完善之處。

（一）政策效果初步顯現

1. 經濟效益

（1）項目產出狀況良好

科技計劃項目是政策補助的重點，集中反映了當地科技創造活力。從表3可以看出，2016年的指標幾乎全線上漲，科技發展勢頭良好。經過調研，截至2016年9月底，區撥經費的69%落實順利。其中16個項目累計利稅3.8億元，科技創業項目實現收入1433萬元。項目任務指標完成情況良好，累計授權專利54件，發明專利高達44%。總體實現了依托項目帶動創新創業的目標。

表3 ：科技計劃項目實施情況

（2）知識產權綜合能力不斷提升

專利是自主創新能力的象征，專利的數量和質量是地區和企業核心競爭力的體現。隨著X高新區支出政策不斷加碼，專利表現也愈加亮眼。由表4可知，2012-2016年間，專利申請量和授權量持續呈現大幅增長，前者的增長率長期高于20%，創新活力毋庸置疑。

表4：2012-2016X高新區專利申請、授權數量

（3）技術市場持續活躍

技術合同成交額是指只針對技術開發、技術轉讓、技術咨詢和技術服務類合同的成交額，它反映了地區科技活動的市場轉化能力。從表5可知，X高新區技術合同成交額持續高漲，2012-2017年間，普遍維持在2億元左右，科技成果的競爭力和市場轉化能力較強。

表5：2012-2017年X高新區技術合同成交額 單位：千萬元

2. 社會效益

（1）高端人才隊伍不斷擴充

科技產業多為人才密集型產業，對從業人員的文化素質和專業技能要求較高。X高新區培育了眾多科技型企業，在創造區內就業的同時，也能吸引高端人才在區內聚集，提升人力資本，釋放發展活力。僅2016年，科技計劃項目就實現了新增就業300余人。2017年，成功吸引“兩院”院士等7名省級以上高層次人才來區等。X高新區還推出了各種形式的人才補貼政策，增加了人才粘性。

（2）創新券示范引領效果好

X高新區對科技資金使用方式進行創新，推出了創新券政策。政策給予企業一定的資金數額，支持企業向高等院校、科研院所及科技中介服務機構等創新服務機構購買創新服務。截至2017年底，X高新區已累計兌現科技創新券資金1500多萬元，扶持企業189家（次），有力地推動了產學研深度合作。經人民網、中國高新技術產業導報等多個國家級媒體宣傳推介，在全國產生了較大反響，被多地借鑒效仿，創造了巨大的社會效益。

（二）政策不足之處

1.企業對政策依賴度較高

隨著X高新區多年來不斷加大轄區內企業的科技投入，但由此也產生了企業的道德風險問題，即，企業較多依賴X高新區的科技支出政策和其他支出政策方面的支持。以X高新區孵化器內企業為例，與全國相比，X高新區孵化器投資來源單一，且以財政為主。X高新區孵化器獲投資總額為1.12億元，其中財政投入1.05億元，占比93.75%，企業投資700萬元，占比6.25%，無社會組織投資和其他投資。從全國孵化器投資情況看，企業投資最多，占比58.59%，投資結構也更為多元。

2. 企業科技創新能力不強

與全國平均水平相比，X高新區孵化器還未實現盈虧平衡。2017年，X高新區孵化器總收入為4296.43萬元，平均每家孵化器實現收入771.57萬元， 低于全國平均水平169.94萬元；X高新區孵化器運營成本為5076.29萬元，均值為846.05萬元，高于全國平均水平164.56萬元；全年虧損806.86萬元。從全國層面看，孵化器已實現全面盈利，盈利水平為260.01萬元（參見圖1和圖2）。

圖1： 園區的收入與成本（2017年）

圖2 ：單個孵化器的成本、收入與全國平均水平的比較

統計結果顯示，各園區2015-2017年收入水平逐年增長，但支出水平增長幅度更大，各園區在2015-2017年均入不敷出，處于虧損狀態。其中，藍色智谷虧損幅度逐年增大，由2015年的3.58萬元，增長到2016年的60.45萬元，到2017年虧損幅度達到136.22萬元；生物醫藥園在2016年虧損幅度有了大幅改善，從2015年的313.7萬元縮減到42.7萬元，但到2017年，虧損幅度進一步擴大，增長到170.6萬元；光電園2015年虧損238.27萬元，2016年達到480.88萬元，創三年新高，在2017年有所降低，達到279.49萬元，整體來看，光電園虧損最多。

四、完善科技支出政策的建議

基層地方政府財力有限，財政科技支出需要體現效率原則，把資金用在刀刃上，以支持那些更應該支持的園區和企業。針對X高新區存在上述問題，筆者擬提出如下意見和建議。

（一）強化績效管理

根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，科技政策支出必須全面納入預算績效管理，通過自評和外部評價相結合的方式，對預算資金開展績效評價。對于評價結果，要及時報送本級財政部門、及時反饋給業務單位，并由評價方提出整改意見。上一年的政策評價結果，應當與下一年的預算編制相掛鉤。具體做法為：優先保障績效評價高的支出安排；對于績效評價不理想的，應該相應削減，將財政資金投入經濟和社會效益更高的方面，避免由于涉及領域的特殊性，或者觸動到既得利益而固守原態，造成財政支出路徑依賴，降低資金使用效率。

（二）突出政策重點

與資本雄厚、人才濟濟的一線城市的高新區不同，一般的基層高新區缺少足夠的資金和人才，資本市場也發育不完善，所在企業的發展也參差不齊，因此，基層科技支出的支持方式不應是“撒胡椒面”，而應體現政策意圖。具體說來，基礎地方政府科技支出的重點更應放在有一定潛力的成長型企業，而非孵化一般性的企業，以更好地體現科技支出政策支持重點。

（三）強化人才支持

習近平總書記指出“發展是第一要務，創新是第一動力，人才是第一資源”。產業競爭力說到底是人才的競爭，目前各地都意識到人才對一個地方的發展、對園區發展的重要性，紛紛開展搶人大戰。為此，基層地方政府也要有針對性地引進產業發展所需人才，人才計劃要基于市場導向，并在職稱評聘、購房、子女入學入托、家屬就業等方面提供必要的人才吸引措施。

（四）優化配套安排

配套政策的妥善安排對于科技支出政策績效的提升意義重大。2006年，國務院頒布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，將“配套政策”列為突出重點，在“引進消化吸收再創新”“人才隊伍”“科技創新基地與平臺”等10個政策方面予以積極推動。對于《暫行辦法》中操作性不強的政策措施，應當進一步通過《實施細則》對關鍵要素進行詳細規定。《實施細則》應該盡量避免與原有政策及其他政策的重復和沖突。對于先行先試的政策，實踐中必須“摸著石頭過河”，建立跟蹤機制，根據企業反饋和實施效果及時進行調整，避免出現條款設置違背政策初衷的現象。同時各相關部門要加強溝通協作，確保政策按流程順利落實。