地方審計機關(guān)構(gòu)建政策跟蹤審計平臺研究

●施 瑜 劉寶財

一、引言

新常態(tài)下,實施好重大政策執(zhí)行情況跟蹤審計，對于完善地方各級黨委、政府治理具有重大意義。隨著各級審計委員會的相繼成立，黨對審計工作的直接領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步強化，對審計工作在促進(jìn)上級政策的貫徹落實方面有了更高的要求。審計機關(guān)作為國家政治機關(guān)更應(yīng)提高政治站位，主動把集中體現(xiàn)黨和國家利益和意志的政策執(zhí)行情況作為工作重點，把推動黨中央重大政策措施貫徹落實作為審計工作的重中之重。與此同時，在不斷改革創(chuàng)新的大背景下，不少地方領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注出臺的政策是否達(dá)到了預(yù)期的調(diào)控作用，主動要求審計機關(guān)跟蹤政策的執(zhí)行情況。

由于政策措施落實情況跟蹤審計涉及對象多、內(nèi)容豐富、政策體系龐大、在整合協(xié)同工作中存在一些困難，再加上政策跟蹤審計自2014年開展以來，因?qū)嵺`時間不長、經(jīng)驗積累不豐富，迄今為止，政策跟蹤審計缺乏成熟有效的操作指南，相關(guān)政策跟蹤審計實踐案例較少，各地審計機關(guān)主要采用“摸著石頭過河”的模式探索實施，亟需通過構(gòu)建一個系統(tǒng)性政策跟蹤審計平臺，指導(dǎo)地方審計機關(guān)開展好政策跟蹤審計，這不僅是國家審計服務(wù)國家治理的內(nèi)在需求，更是服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、文獻(xiàn)綜述

多數(shù)學(xué)者從政策跟蹤審計內(nèi)涵、組織實施、審計重點內(nèi)容、審計技術(shù)方法等單個視角展開研究，相關(guān)理論方面的研究文獻(xiàn)內(nèi)容豐富，但針對政策跟蹤審計平臺構(gòu)建的文獻(xiàn)研究甚少。

（一）政策跟蹤審計內(nèi)涵方面

一些學(xué)者從政策跟蹤審計定義、政策跟蹤審計實踐等方面展開研究，比如史吉乾（2016）以審計實踐作用為切入點，研究提出通過糾偏和增加政策契合度以提高政策落實效力，從而促進(jìn)國家各部委和地方政府及時、有效落實中央各項政策措施部署，并為后續(xù)政策制定和執(zhí)行提供決策參考，促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn)。本文認(rèn)為實施政策跟蹤審計是審計機關(guān)的一項重要工作職責(zé)，充分體現(xiàn)國家審計在國家治理系統(tǒng)中的揭示問題、防御資金風(fēng)險、預(yù)警分析等作用，既是國家審計發(fā)揮國家治理作用的客觀要求，也是國家審計服務(wù)于國家宏觀決策部署的具體體現(xiàn)，更是審計實現(xiàn)全覆蓋的內(nèi)在要求。

（二）政策跟蹤審計重點內(nèi)容方面

多數(shù)學(xué)者的研究圍繞重要政策執(zhí)行、重大項目落地、重點資金績效等方面展開。如張黎（2012）以跟蹤審計實踐為切入點，提出了重點關(guān)注重要政策貫徹落實情況、政策涉及項目資金管理與績效情況等三個方面的內(nèi)容。本文認(rèn)為政策跟蹤審計是對國家重大政策執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)、全面的跟蹤評估，相當(dāng)于國家政策執(zhí)行情況的“晴雨表”和“避雷針”，它能夠快速發(fā)現(xiàn)和評估國家重大政策對經(jīng)濟(jì)運行情況的影響，為國家政府有關(guān)部門調(diào)整體制、機制、管理方面的問題提出有效改善建議，因此，國家審計在服務(wù)于國家宏觀決策方面起到的作用是不可替代的。

（三）政策跟蹤審計項目計劃與技術(shù)方法方面

在審計技術(shù)方法方面，多數(shù)學(xué)者從政策文件跟蹤梳理、政策生命周期法、優(yōu)化審計資源配置、審計問卷調(diào)查等多個維度展開研究。如上海市審計學(xué)會課題組（2017）提出審計調(diào)查階段對相關(guān)政策進(jìn)行梳理匯總，審計實施階段擴(kuò)大審計覆蓋面和抽查重點項目相結(jié)合、全面運用大數(shù)據(jù)審計、統(tǒng)籌審計資源等。張黎（2012）提出了運用數(shù)據(jù)分析法、指標(biāo)權(quán)重計算法、問卷調(diào)查法等進(jìn)行政策跟蹤審計。

而有些學(xué)者嘗試從審計組織模式、審計綜合管理方面來探討如何實施好政策跟蹤審計項目。如陸濤（2012）提出了要優(yōu)化審計資源配置、探索運用靈活多樣的審計模式、提升審計綜合管理能力等五個方面來實施好政策跟蹤審計項目。

（四）政策跟蹤審計項目組織和人力資源方面

在政策跟蹤審計項目組織模式和人力資源方面，多數(shù)學(xué)者從審計人員數(shù)量與任務(wù)嚴(yán)重不匹配、審計激勵手段有限等多個方面展開研究，如嚴(yán)暢（2015）針對審計全覆蓋面臨的困難，從審計人力資源嚴(yán)重匱乏、審計項目組織管理模式還不夠細(xì)化等三個方面展開研究。陳超（2015）從審計人員力量嚴(yán)重不足、知識結(jié)構(gòu)較為單一、審計激勵手段有限、難以調(diào)動審計人員積極性等方面展開研究。

（五）審計成果整合方面

一些學(xué)者從加大審計成果的宣傳力度、圍繞政策跟蹤審計目標(biāo)提出審計建議等角度展開研究。如宋依佳（2012）以跟蹤審計目標(biāo)為研究視角，從重大政策執(zhí)行預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到、執(zhí)行政策過程中所涉及資金績效情況等方面進(jìn)行研判分析，從而提出有針對性的建議，以進(jìn)一步增強審計成果轉(zhuǎn)化率。

綜上，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)對政策跟蹤審計的各個方面進(jìn)行了豐富的研究，也提出了相應(yīng)的建議，但沒有將政策跟蹤審計放入國家審計運行系統(tǒng)中進(jìn)行整體研究，政策跟蹤審計中存在的問題還不能從根本上解決，比如，在審計項目計劃安排方面，會出現(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目、專項審計調(diào)查項目等交叉重疊，從而導(dǎo)致對某個單位的審計頻率過高；在審計重點內(nèi)容安排方面，由于政策跟蹤審計涉及的政策多、范圍廣、時間特性明顯、宏觀性強，要在規(guī)定的審計實施期限內(nèi)，把握好政策跟蹤審計重點內(nèi)容存在較大的難度，從而導(dǎo)致政策跟蹤審計績效不夠顯著等問題。為解決這些問題，可以將審計工作中所有政策跟蹤審計的關(guān)聯(lián)要素放入一個平臺中綜合考慮，協(xié)同各項審計要素，系統(tǒng)性解決目前政策跟蹤審計過程中面臨的問題，這也正是本文嘗試研究政策跟蹤審計平臺構(gòu)建的緣起。

三、政策跟蹤審計平臺建設(shè)的實踐

（一）審計署政策跟蹤審計平臺建設(shè)的實踐

審計署自2014年8月起持續(xù)組織實施政策跟蹤審計，在政策跟蹤審計平臺構(gòu)建方面進(jìn)行探索，在審計組織方式上，建立專門政策跟蹤審計機構(gòu)和強化自上而下的審計流程控制模式；在審計對象安排方面，結(jié)合地區(qū)特點和國家區(qū)域重大戰(zhàn)略部署、中央和國務(wù)院最新改革政策等因素，科學(xué)合理調(diào)整審計對象；在審計成果開發(fā)方面，強化審計發(fā)現(xiàn)問題的執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度和審計成果宣傳力度。本文梳理了審計署自2016年至2018年政策跟蹤審計結(jié)果公告，從中分析全國政策跟蹤審計項目安排、重點關(guān)注內(nèi)容、問題表現(xiàn)形式等，從而為構(gòu)建政策跟蹤審計平臺提供項目計劃安排、審計重點內(nèi)容確定等方面的借鑒。

審計署在政策跟蹤審計平臺構(gòu)建過程中，在審計重點內(nèi)容把握要素方面，主要是以當(dāng)年國家中心工作作為審計重點內(nèi)容來關(guān)注，如2017年側(cè)重于去產(chǎn)能、去杠桿、降低企業(yè)成本等方面，2018年側(cè)重于化解重大金融風(fēng)險、扶貧政策落實情況及地方政府隱性債務(wù)管理等方面。在審計項目安排要素方面，主要是統(tǒng)籌圍繞政府中心工作開展，如自2016年起持續(xù)組織開展扶貧政策跟蹤審計，已開展9次審計，公告9次；自2017年起持續(xù)組織開展政府債務(wù)審計，已開展5次審計，公告5次。同時在探索構(gòu)建平臺過程中，發(fā)現(xiàn)在審計組織方式、審計對象、審計人力資源、審計技術(shù)方法等方面需要進(jìn)一步統(tǒng)籌。

（二）浙江省審計廳政策跟蹤審計平臺建設(shè)的實踐

浙江省審計廳從2015年開始政策跟蹤審計平臺建設(shè)，在審計項目計劃統(tǒng)籌、審計重點和目標(biāo)、審計成果開發(fā)等平臺構(gòu)建要素方面進(jìn)行了有益探索，如2015年浙江省廳本級實施政策跟蹤審計項目9個，反映問題69個，審計報告或信息得到省級領(lǐng)導(dǎo)批示11次，促進(jìn)主管部門多項制度的完善。同時也指出政策跟蹤審計平臺建設(shè)還面臨著審計計劃不夠全面、審計重點把握不明確、審計成果轉(zhuǎn)化率不夠高、審計人員素質(zhì)不相適應(yīng)等困難。

（三）湖州市政策跟蹤審計平臺建設(shè)的實踐

湖州市審計局根據(jù)浙江省審計廳開展政策跟蹤審計的具體要求，結(jié)合湖州市委市政府中心工作，近年來把政策跟蹤審計工作作為重點來抓，整合全局審計力量，高質(zhì)量、嚴(yán)要求實施好政策跟蹤審計項目。在審計實踐過程中采取邊審計邊構(gòu)建平臺的方式，平臺構(gòu)建對提升審計成效具有顯著的作用，如2018年湖州市審計局完成政策跟蹤審計項目7個，發(fā)現(xiàn)審計問題112個，審計報告和審計信息獲得市領(lǐng)導(dǎo)批示21次，促進(jìn)市政府及主管部門健全完善制度22個。

政策跟蹤審計平臺構(gòu)建主要從項目安排、人員配置、內(nèi)容把握等三個方面進(jìn)行協(xié)同管理，如在項目安排方面和協(xié)同管理方面，根據(jù)年初項目計劃和處室具體職能，將相關(guān)的政策跟蹤審計項目交由一個處室牽頭負(fù)責(zé)，將湖州市“最多跑一次”跟蹤審計和湖州市社會救助政策落實審計兩個項目，統(tǒng)一由一個處室牽頭實施，發(fā)揮項目計劃安排統(tǒng)領(lǐng)性；二是在人員安排方面協(xié)同管理，打破原有以處室為界限的模式，根據(jù)項目內(nèi)容具體情況，抽調(diào)縣區(qū)局計算機審計骨干人員和市局業(yè)務(wù)處室專業(yè)人員，組成復(fù)合型審計團(tuán)隊，優(yōu)化審計人員配置；三是在內(nèi)容安排方面協(xié)同管理，根據(jù)政策跟蹤審計項目的重點內(nèi)容，采取審計內(nèi)容嵌入式結(jié)合的方式，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和部門預(yù)算執(zhí)行審計項目中，統(tǒng)一關(guān)注當(dāng)年政策跟蹤審計某一重要政策落實情況。同時在政策跟蹤審計平臺構(gòu)建的過程中，發(fā)現(xiàn)在項目計劃統(tǒng)籌安排、審計重點內(nèi)容把握、審計組織方式及審計成果利用等方面還存在著一些困難。

（四）政策跟蹤審計平臺建設(shè)面臨的困難

回顧總結(jié)近年來的政策跟蹤審計工作，基層審計機關(guān)在平臺建設(shè)方面也作了積極的探索，但整體的成效不明顯，面臨的主要困難是：

1、審計項目種類眾多，計劃管理方式粗放。重大政策跟蹤審計項目的安排主要是以上級審計機關(guān)為主，所提出的審計項目是根據(jù)全國或全省的總體情況而定的，有時與地方政府治理需求重點不完全一致，而地方政府提出的政策跟蹤審計項目，有些與年度項目計劃在時間上無法銜接，從而造成重大政策跟蹤審計與領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、部門預(yù)算執(zhí)行審計、專項審計調(diào)查等項目存在多次交叉現(xiàn)象，項目計劃安排不夠完善，比如一些部門在1-2年時間內(nèi)接受了重大政策跟蹤審計、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、部門預(yù)算執(zhí)行審計、專項審計調(diào)查等多個項目審計，監(jiān)管頻繁且力度比較大；而有些部門在多年內(nèi)從未接受過審計，或者僅僅是簡單項目審計，存在審計監(jiān)督盲區(qū)或死角，進(jìn)而造成一些部門重復(fù)接受審計或無審計現(xiàn)象，審計項目計劃統(tǒng)籌力度不夠大。

2、政策專業(yè)性強，審計人力資源匱乏。地方各級黨委政府在高質(zhì)量發(fā)展過程中十分重視政策跟蹤審計工作，審計需求呈上升趨勢。政策跟蹤審計除了要求審計人員具有審計專業(yè)能力外，更重要的是要求審計人員具有宏觀管理的專業(yè)知識和能力，能精準(zhǔn)識別政策貫徹落實中的問題和原因。從基層審計機關(guān)的人員構(gòu)成來看，是以財會、審計等微觀的專業(yè)為主，宏觀經(jīng)濟(jì)管理和政策研究方面的專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏，審計人員往往對政策跟蹤審計重點內(nèi)容的把握不夠精準(zhǔn)，加上政策執(zhí)行審計具有一定時效性，從而導(dǎo)致審計項目成效不夠明顯。近年來，雖已開始了政策跟蹤審計的實踐，但尚未培育出能統(tǒng)攬政策跟蹤審計全局的能手，這是目前各級審計機關(guān)亟需解決的。

3、審計風(fēng)險加大，管理難度提升。政策跟蹤審計與其他常規(guī)審計相比，審計風(fēng)險明顯增加。審計人員專業(yè)能力與實際需求的不匹配，在一定程度上會導(dǎo)致審計目標(biāo)定位不夠準(zhǔn)確、審計標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，進(jìn)而帶來審計風(fēng)險程度難以把握準(zhǔn)確的問題；審計人員對政策涉及領(lǐng)域的不熟悉，會導(dǎo)致其使用不適當(dāng)?shù)膶徲嫵绦蚝头椒ǎl(fā)表與實際不相符的審計結(jié)論，從而產(chǎn)生持續(xù)性的政策負(fù)面倍增效應(yīng)，審計風(fēng)險明顯增加。

對于上述問題的解決，若采取單一方法，會產(chǎn)生效率不高、效果不理想的問題。問題的表象雖然落在政策跟蹤審計工作上，但其實質(zhì)涉及審計業(yè)務(wù)管理的科學(xué)性，有必要利用不同審計客體的相關(guān)性、不同審計主體與被審計對象的關(guān)聯(lián)性，來整合各種資源，統(tǒng)籌規(guī)劃審計工作，需要構(gòu)建一個政策跟蹤審計平臺，把政策跟蹤審計所涉及的項目計劃安排、審計組織方式、審計重點內(nèi)容、審計技術(shù)方法、審計成果開發(fā)等核心要素協(xié)同運作起來，形成一個系統(tǒng)有機整體，充分統(tǒng)籌配置跟蹤審計平臺各要素，進(jìn)而為開展好政策跟蹤審計工作提供保障。

四、構(gòu)建政策跟蹤審計平臺

（一）政策跟蹤審計平臺的內(nèi)涵

政策跟蹤審計平臺是統(tǒng)籌安排政策跟蹤審計所涉及的核心要素，優(yōu)化審計資源配置，提高審計效率和增強審計效果的工作機制。它既可以將不同類別審計項目中政策落實情況與審計的關(guān)聯(lián)要素進(jìn)行協(xié)同配置，合理安排不同審計項目，有計劃有步驟地實現(xiàn)審計全覆蓋的目標(biāo)；也可以將單一政策跟蹤審計項目的不同要素進(jìn)行協(xié)同配置，通過人員配置、時間安排、組織方式、成果整合等途徑加以協(xié)同管理。政策跟蹤審計平臺具有統(tǒng)領(lǐng)性、協(xié)同性、滲透性的特征。

（二）構(gòu)建政策跟蹤審計平臺的路徑

根據(jù)已有文獻(xiàn)資料和具體項目開展實施的情況，結(jié)合國家、省級有關(guān)政策跟蹤審計的指導(dǎo)文件，政策跟蹤審計平臺要素主要包括項目計劃、審計重點、技術(shù)方法、項目組織實施、審計成果、人力資源配置、組織保障等，如何高效配置政策跟蹤審計平臺要素，發(fā)揮政策跟蹤審計的價值，是目前亟需解決的。構(gòu)建政策跟蹤審計平臺主要是基于目前現(xiàn)有的人力資源和數(shù)據(jù)資源，優(yōu)化內(nèi)部資源和外部資源配置，整合平臺各個要素，需從協(xié)同管理審計項目計劃、協(xié)同管理審計重點內(nèi)容、協(xié)同管理技術(shù)方法與項目實施、協(xié)同管理成果運用與組織保障等方面展開研究。

1、協(xié)同管理審計項目計劃。在現(xiàn)有人力資源和數(shù)據(jù)資源的情況下，對審計項目計劃進(jìn)行精準(zhǔn)統(tǒng)籌顯得尤為重要，強化審計項目計劃的“引領(lǐng)”作用，進(jìn)一步優(yōu)化審計資源配置。主要從審計項目計劃協(xié)同管理、建立滾動審計項目庫兩個方面進(jìn)行。

第一，審計業(yè)務(wù)規(guī)劃和項目實施綜合協(xié)同管理。目前實施的審計項目種類主要有財政審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、重大政策跟蹤審計等，為了避免出現(xiàn)多種審計同時涉及一個部門，或者一個部門被審計的頻率過高等問題的出現(xiàn)，地方審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨委、政府發(fā)展戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排，將審計業(yè)務(wù)規(guī)劃與審計項目實施進(jìn)行綜合協(xié)同管理，重大政策跟蹤審計項目與其他審計項目進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，確保審計監(jiān)督全覆蓋。一是采用單獨政策跟蹤審計項目或 “項目+政策”的方式，確保政策跟蹤貫穿全年各個審計項目；二是采用單獨政策跟蹤審計項目，涉及對一個單位或地區(qū)年度內(nèi)不同審計項目的，運用“1+N”方式統(tǒng)籌實施。進(jìn)一步提高審計監(jiān)督成效，更好地發(fā)揮好審計機關(guān)的監(jiān)督和保障職能作用。

第二，建立滾動審計項目庫制度。政策跟蹤審計全覆蓋的首要任務(wù)是摸清審計對象底數(shù)，根據(jù)國家、省級、市級重大政策文件及每年重點任務(wù)，將政策跟蹤審計對象采用ABC分類方法，建立滾動審計項目庫制度，即A類政策監(jiān)管對象為涉及國家、省級黨委政府中心工作，政策覆蓋面大，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展有重要影響的；在政策執(zhí)行過程中存在一些障礙或已出現(xiàn)了重大問題的；黨委政府臨時交辦的；這類監(jiān)管對象應(yīng)專項安排政策跟蹤審計項目，確保相關(guān)政策執(zhí)行到位，對政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面評估。B類政策監(jiān)管對象為重大政策由于實施時間短、未顯現(xiàn)政策執(zhí)行中的重大問題，可以結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目協(xié)同審計，關(guān)注政策執(zhí)行效果情況。C類政策監(jiān)管對象為政策覆蓋面相對比較小，涉及資金量不是很大的，可以結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接或納入單位內(nèi)部審計方式開展。

2、協(xié)同管理審計重點內(nèi)容。在政策跟蹤審計中對重點審計內(nèi)容的精準(zhǔn)把握尤為重要，審計重大內(nèi)容協(xié)調(diào)管理主要是從國家政策文件、政策執(zhí)行“數(shù)據(jù)流”兩個方面進(jìn)行。

第一，圍繞國家政策文件把握審計內(nèi)容。近期內(nèi)，重點對生態(tài)環(huán)保、水利、交通、棚戶區(qū)改造等重大基礎(chǔ)建設(shè)項目，財政存量資金的統(tǒng)籌使用，政府債務(wù)的化解、簡政放權(quán)、“放管服”改革等政策的落實情況進(jìn)行梳理，根據(jù)上述相關(guān)政策文件等資料制作一份詳細(xì)政策清單，內(nèi)容涵蓋政策出臺時間、主管部門、計劃效果或目標(biāo)、資金規(guī)模情況、監(jiān)督方式等，根據(jù)政策清單選擇重點審計內(nèi)容。

第二，圍繞政策執(zhí)行“數(shù)據(jù)流”確定審計內(nèi)容。政策執(zhí)行跟蹤審計的本質(zhì)是對與經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)活動執(zhí)行過程中除涉及財政“資金流”外，還涉及大量的“業(yè)務(wù)流”，需要我們圍繞政策的主線，統(tǒng)一梳理政策執(zhí)行的“數(shù)據(jù)流”開展跟蹤審計。如采用數(shù)據(jù)流逆向?qū)徲嫹ǎ瑥恼邎?zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流追溯到政策執(zhí)行中涉及的對象范圍、執(zhí)行主體及計劃措施，并從中確定審計重點關(guān)注內(nèi)容，如對高校生均補助結(jié)果逆向查詢高校生均補助標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)標(biāo)、生均補助是否完成目標(biāo)等情況展開審計。

3、協(xié)同管理技術(shù)方法與項目組織實施。在具體審計項目實施中，要協(xié)調(diào)運用審計模式，根據(jù)項目特點和實施過程中具體情況，一個項目可以協(xié)調(diào)運用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ健栴}導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ健⒔Y(jié)果導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降热N模式，在項目實施過程中，通過以下三項制度予以保障。

第一，建立項目組織管理制度。審計機關(guān)應(yīng)建立政策跟蹤審計項目的組織管理制度，包括政策跟蹤審計的管理流程、政策跟蹤審計項目的組織實施方式、與其他審計種類項目協(xié)同時對審計實施方案、審計通知書、審計取證單與底稿、審計結(jié)果文書的管理方法等，從制度方面予以完善。對于全省同步的政策跟蹤審計項目，由上級審計機關(guān)出具審計通知書和審計結(jié)果文書，以利于審計工作的開展及后續(xù)整改工作。

第二，建立審計組長（主審）人員庫制度。建立全省審計組長（主審）人員庫制度，選拔優(yōu)秀審計骨干進(jìn)入審計人員庫，根據(jù)實施政策跟蹤審計項目的具體特點，直接從審計人員庫里進(jìn)行有需求的選擇編組，組建復(fù)合型審計組，打破原來以單位和處室人員為審計組的模式，將各個專業(yè)審計人員進(jìn)行優(yōu)化協(xié)同配置，統(tǒng)籌使用好全省優(yōu)秀審計人力資源。

第三，建立審計實施現(xiàn)場審理制度。政策跟蹤審計項目具有政策性強、以業(yè)務(wù)流為主，涉及財務(wù)數(shù)據(jù)相對偏少的特點，有的事項甚至沒有明確的衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要綜合多方面因素研判，由此給擅長財政財務(wù)收支審計的人員帶來了更大的審計風(fēng)險。作為審計機關(guān)需要加大審計風(fēng)險的控制，將審理關(guān)口前移至審計實施階段，最大程度地降低審計風(fēng)險，提高審計價值。由審計機關(guān)法規(guī)部門人員對審計現(xiàn)場涉及的政策性審計事項進(jìn)行審理，從政策法規(guī)的角度，綜合分析研判審計取證是否充分、定性是否正確、處理是否恰當(dāng)，為確保政策跟蹤審計質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

4、協(xié)同管理成果運用與組織保障。實施政策跟蹤審計全覆蓋目標(biāo)的首要任務(wù)是整合現(xiàn)有人力資源，優(yōu)化配置提高審計人力資源效率，真正實現(xiàn)“1+1＞2”的目標(biāo)，對審計組織保障、審計人力資源、審計成果等有關(guān)要素進(jìn)行有效整合。

第一，審計組織保障綜合協(xié)同管理。審計組織保障協(xié)同管理主要有橫向?qū)徲媴f(xié)同、縱向?qū)徲媴f(xié)同等兩種模式，其中橫向?qū)徲媴f(xié)同管理是將同一層級的審計力量、審計成果利用等相關(guān)要素進(jìn)行協(xié)同配置，比如集中配置審計人員力量，快速完成審計項目，將審計成果進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化，從而能夠有效地降低審計成本，進(jìn)而提高審計結(jié)果利用效率。縱向?qū)徲媴f(xié)同管理是將不同層級的審計力量、審計成果利用等相關(guān)要素進(jìn)行協(xié)同配置，比如組織上下級審計機關(guān)人員、外聘人員參加審計，從不同的視角來揭示體制性、機制性問題或行業(yè)性、區(qū)域性風(fēng)險問題，為國家治理提供政策服務(wù)。

第二，審計人力資源協(xié)同管理。其一是提高審計人員的“入口關(guān)”。審計人力資源協(xié)同管理關(guān)鍵在于把人才能力要素進(jìn)行有效整合，提高審計人員準(zhǔn)入門檻顯得尤其重要。在招錄審計人員時，設(shè)定學(xué)歷水平、專業(yè)、職稱資格等條件，引入符合條件且可塑性強的年輕干部進(jìn)入一線審計；其二是建立審計職業(yè)等級和崗位責(zé)任制。一是可以根據(jù)審計行業(yè)特點，將職業(yè)崗位劃分為行政管理崗位、職業(yè)技術(shù)崗位，職業(yè)技術(shù)崗位可設(shè)置首席審計師、高級審計師等多個等級，職業(yè)等級的升降與工作成效掛鉤，從而激發(fā)審計人員的工作積極性。二是借鑒CPA審計報告簽字連帶責(zé)任制模式，國家審計項目報告也應(yīng)建立崗位責(zé)任制度，對實施審計項目的組長或主審建立終身責(zé)任制，從而提高審計項目質(zhì)量水平。

第三，審計成果整合協(xié)同運用。政策跟蹤審計的最終目的是促進(jìn)有關(guān)重大政策貫徹落實到位。審計成果載體主要有審計報告、審計信息、審計專報等，和傳統(tǒng)審計項目的成果形式類似，存在審計成果轉(zhuǎn)化利用率不夠高的問題。需要加強審計成果的整合協(xié)同管理。一方面要加大審計成果開發(fā)力度，突破傳統(tǒng)按照單一審計項目提煉信息或?qū)蟮乃季S定式，從區(qū)域性、宏觀性、體制機制等視角出發(fā)，結(jié)合多個相關(guān)政策跟蹤審計結(jié)果反映問題，綜合提煉信息或?qū)螅涣硪环矫嬉哟髮徲嬚倪\用力度，對審計整改成效好的，出臺完善制度促進(jìn)有關(guān)政策落地的情況，要以審計要情、審計專報等方式向黨委政府進(jìn)行報送，充分體現(xiàn)審計價值。對整改未到位的問題或整改有困難的情況，要及時跟蹤具體情況，分析具體原因，從而提出有針對性的意見和建議，確保相關(guān)政策真正落地。

五、構(gòu)建跟蹤審計平臺對策建議

重大政策跟蹤審計是國家審計機關(guān)的一項長期性的專業(yè)性強的重點工作，為快速高效提升此項工作的價值，需要通過政策跟蹤審計平臺來協(xié)同管理審計計劃、項目實施、審計報告撰寫、審計成果提煉、人員隊伍建設(shè)等各個方面，為開展好政策跟蹤審計奠定組織基礎(chǔ)。

（一）完善相關(guān)制度，提供構(gòu)建平臺基礎(chǔ)

《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等文件，都明確了政策跟蹤審計的方向和重點內(nèi)容，與此同時，審計署每年都發(fā)布政策跟蹤審計指導(dǎo)實施意見。上述文件都屬于工作部署，具有較強的時效性、針對性，但對政策跟蹤審計的技術(shù)方法、具體操作、審計評價體系等缺乏全面系統(tǒng)性的闡述，對構(gòu)建政策跟蹤審計平臺缺乏系統(tǒng)性管理制度。再加上政策跟蹤審計本身的特殊性，往往導(dǎo)致地方審計機關(guān)在實施過程中，難以把握重點內(nèi)容，成效不夠顯著。本文建議從制度層面對政策跟蹤審計平臺的構(gòu)建予以完善。一是建立規(guī)范政策跟蹤審計平臺自身建設(shè)的制度，包括平臺的總體框架、與其他審計工作（平臺）之間的協(xié)同關(guān)系；二是建立規(guī)范政策跟蹤審計項目的制度，包括政策跟蹤審計操作指南、審計定性依據(jù)及審計評價體系等，為審計機關(guān)的政策跟蹤審計平臺構(gòu)建提供保障。

（二）統(tǒng)籌審計資源，提升構(gòu)建平臺成效

由于政策跟蹤審計業(yè)務(wù)性非常強，而且涉及面廣泛、時效性強，單靠一個業(yè)務(wù)處室人員是無法勝任的，也無法實現(xiàn)政策跟蹤審計全覆蓋的具體要求。地方各審計機關(guān)要統(tǒng)籌整合各方面資源來構(gòu)建政策跟蹤審計平臺，在現(xiàn)有人力資源和數(shù)據(jù)資源的情況下，要協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步提高構(gòu)建平臺的成效。一是審計人員統(tǒng)籌整合。各處室審計人員由于長期從事某個方面的項目審計，對相關(guān)領(lǐng)域政策制定比較了解，要充分發(fā)揮這些人員的特長，可以根據(jù)政策跟蹤審計項目的特點，臨時編組審計人員，建立抽調(diào)人員激勵約束機制，從而激發(fā)抽調(diào)人員的工作積極性，進(jìn)而高質(zhì)量地完成審計項目。二是審計項目統(tǒng)籌整合。注重政策跟蹤審計項目與其他項目融合，實施“政策跟蹤審計＋其他項目”模式，其他項目實施同時附帶政策跟蹤審計的部分內(nèi)容，最后將審計成果進(jìn)行整理利用，從而提高審計成效。三是事項相關(guān)數(shù)據(jù)整合。隨著智慧城市建設(shè)、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，審計機關(guān)收集利用政策涉及的各方數(shù)據(jù)的條件不斷完備，審計機關(guān)也積累了一些可用的數(shù)據(jù)資源，比如財政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)、社保數(shù)據(jù)、公積金數(shù)據(jù)、工商登記數(shù)據(jù)、死亡人員數(shù)據(jù)等，在政策跟蹤審計項目實施過程中，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，快速鎖定審計疑點，提升審計成果。■