政局變動下政府與華洋企業的妥協利用

蘆靖心

【摘 要】隨著南京國民政府的建立，1928年前后的政局變動為政企關系帶來了新的轉變。筆者將從1928年前后南京國民政府與上海英美煙公司的“統稅”交涉出發，分析各方勢力交涉過程中形成的政府與華洋企業、華洋企業間、政府與工人等不同的互動關系。同時分別從國內政治、國際政治、民意和現實層面探討“相互利用、相互妥協”這一政企關系形成的原因，理解卷煙“統稅”交涉對于政府、華洋企業產生的影響，窺探南京國民政府成立之初的政企關系、國內政治局勢及國際關系。

【關鍵詞】政局變動；政企關系；南京國民政府；上海英美煙公司；“統稅”交涉

1928年前后正是南京國民政府成立之初的特殊時期，也是政企關系發生轉變的特殊節點。政局變動中，探討“統稅”交涉中南京國民政府、上海英美煙公司以及其他華商企業、社會團體、工人等各方力量的參與和訴求，以及由此形成的互動關系，對于理解這一時期的政企關系、國內外政局和國際關系具有重要意義。

在對南京國民政府時期英美煙公司為代表的煙草企業與政府關系的探討上，美國康奈爾大學高家龍教授在《中國大企業——煙草工業中的中外競爭（1890-1930）》及《大公司與關系網——中國境內的西方、日本和華商大企業（1880-1937）》兩本著作中，從英美煙公司與南洋兄弟煙公司等中外企業在中國市場的競爭出發，探討其在發展經營中如何利用與政府的關系來獲得特權以擴大銷售額，同時分析政治運動、政治事件如何對公司的發展產生強大沖擊。同時指出任何一家企業在華成功的關鍵都在于“企業管理層級結構”和“中國關系網”的互動。楊在軍《南京國民政府時期上海英美煙公司勞資沖突研究——勞方、資方與政府關系視角》一文認為勞方、資方與政府博弈過程具有集體談判性質。彭貴珍從1927年大罷工出發，探討南京國民政府與英美煙公司如何將其作為博弈的工具，從而在“統稅”交涉中實現各自的利益。在對南京國民政府卷煙“統稅”制度的研究上，董振平在《試論1927-1947年南京國民政府的統稅政策》中，對“統稅”政策的制定和發展過程及主要內容進行梳理。金源云，李國強在《略論1928—1937年南京國民政府卷煙統稅實施之影響》中，重點分析統稅政策的影響。于廣也專門梳理1928年前后卷煙統稅開征的過程。

由上可知，學界對于英美煙公司及其他卷煙企業的研究，少有從政企關系角度對企業和政府的互動進行分析。在對民國初年統稅制度的研究中，還未有學者從政企關系的角度分析各方力量的“統稅”交涉。因此，筆者將從1928年前后南京國民政府與上海英美煙公司的“統稅”交涉出發，探討南京國民政府、英美煙公司及其他華商企業等在交涉中的不同角色，分析政府與華洋企業間“相互利用、相互妥協”的互動關系，同時指出交涉中企業間的競爭和對民意的利用，以此來窺探南京國民政府成立之初的政企關系、國內政治局勢及國際關系。

一、1928年前后卷煙“統稅”交涉的過程

1927年4月18日，南京國民政府成立。面對嚴重的財政困難，加上各省稅務皆不統一，中央政府決定對混亂稅制進行改革，加征卷煙統稅。1927年6月，南京國民政府財政部長古應芬在整理稅收的過程中，公布《卷煙統稅暫行簡章》。1928年1月18日，在財政部長宋子文與上海英美煙公司的多次交涉下，國民政府財政部正式頒布《卷煙統稅條例》，規定：“凡一切進口之卷煙及以煙葉制成之貨品，于繳納進口正稅及二五附稅后，應按照海關估價復納卷煙統稅20%，凡一切在本國境內設廠制造之貨品，概應由主管機關以海關估價為標準，征收22.5%（即每百元征收22.5元），準其行銷各省，不再重征他項稅捐。”

這一統稅條例的出臺，標志著南京國民政府正式擁有向卷煙行業征稅的指導辦法。這一《條例》具有以下兩個特點：首先，英美煙公司建立的是從中央到地方統一的卷煙稅收制度，改變過去中央與地方多種稅目并存、重復征收的局面。其次，明確對進口商品和本國境內的制造商品的征稅稅率，除海關關稅和附加稅外，與本國商品保持一致，但征收額由海關量定。可見，南京國民政府已經著手統一全國和重建經濟秩序，爭取關稅自主權的行動也已展開。

此后，華商群體利用民族主義情感和輿論支持不斷向政府抗議示威。1928年11月8日，上海卷煙統稅處召集中外卷煙公司開會，討論增加煙稅問題。12月1日，南京國民政府正式發布公告實行加稅，規定無論華洋及進口卷煙，一律征收統稅32.5%。此舉雖再次遭到華商反對，然而到1929年2月《征收卷煙統稅條例》改訂版正式公布時，政府已然做出加征關稅至32.5%的最終決定。

二、1928年前后卷煙“統稅”交涉中政企關系的特征

經過1927-1928年主要以上海英美煙公司和南京國民政府為代表的卷煙“統稅”交涉，《征收卷煙統稅條例》的頒布意味著卷煙統稅制度步入正軌。而近兩年的交涉主要呈現出以下三個特征：首先，南京國民政府急于通過統稅制度的確立來重建經濟秩序，對內穩定局勢，廣開稅源，對外爭取關稅自主，與外商展開談判；其次，英美煙公司面對中國政局變動迫切希望能夠與新政權建立合作，繼續維護其特權地位；再次，華商企業征稅問題上陷入被動，遂而聯合商界通過贏得民意的方式展開自救，并與政府展開對抗；此外，為籌備北伐軍費和應對其他開銷，政府一再與各方力量談判并增加稅收。盡管政策頒布遭遇阻力，但最終都順利施行。

從以上特征中可以明顯看到政府力量和華洋企業力量的博弈和妥協。南京國民政府與上海英美煙公司呈現出“表面打壓，實則合作”的互動關系。一方面，南京國民政府的力量日漸凸顯并對英美煙公司實行與華商企業相同的卷煙稅率。另一方面，政府的意志受到公司及其背后英美兩國的壓制，政府為獲得高昂借款，不得不向公司進行談判妥協。就南京國民政府與華商企業而言，主要呈現出“互相利用，互有妥協”的關系。一方面，南京國民政府企圖利用華商及其聯合體的抵抗，來應對英美煙公司的強硬態度；華商企業在政府的保護下，一定程度上改變了華洋不均的局面，但由于自身力量有限和政府向外商的妥協而最終遭受損失。當然，對于華洋企業而言，其競爭關系不言而喻。由于英美煙公司的強大壟斷地位，華商企業在南京政府時期的處境每況愈下。此外，交涉過程出現了一支新的力量，即工人的力量。在1927年的大罷工中，工人成為政府與英美煙公司政治博弈的工具，并直接影響了統稅政策的頒布。

基于以上特征和各方勢力關系的總結，筆者將從國內政治、國際政治、民意以及現實層面出發，借助1927-1928年卷煙“統稅”的交涉，探討南京國民政府與華洋企業在政權更替的特殊背景下，形成上述關系的深層原因。

三、南京國民政府與華洋企業互動關系之原因反映

（一）國內政治層面：南京國民政府與華洋企業的合作基礎

政權交替之時，南京政府急于建立新的經濟秩序來穩固統治，同時寄希望于爭奪關稅自主權來實現在國際地位的獨立自主，英美煙公司也迫切尋求繼續與新政權合作的基礎。因此，雙方都希望通過交涉來實現各自利益的最大化。

北洋政府時期，英美煙公司享有巨大的在華特權和全球最低的卷煙稅率。南京國民政府的成立代表著中國新的政治秩序的產生。因此，進行財稅改革，穩定經濟秩序就成為新政府必須面對的問題。一方面，政府若在統一稅收問題上取得重大進展，勢必會提高政府威望，穩固其合法地位。另一方面，政府成立以來嚴重的財政困難和繼續北伐的軍費支出，使其不得不在卷煙這一暴利行業上轉變之前低稅率的做法，通過政策來保障穩定的稅收。而為了達到這一目的，政府一方面利用工人大罷工煽動民族情感，以圖通過政治強力來聯合各社會團體和工人向英美煙公司的抗稅行為施加壓力；另一方面，政府不得不接受英美煙公司提出的巨額認捐款項。同時，英美煙公司背后所代表的英美勢力也使得政府不得不出于外交的目的緩和二者關系。南京國民政府成立以來的親美政策，無疑是向商界宣告英美煙公司特權經營的合法性。在不平等條約所帶來的中國對外政策的混亂秩序下，政府唯有從現實利益出發去和企業進行符合現實利益的談判。

以南洋兄弟煙草公司為代表的華商企業以及成立的各種工商業團體，也希望充分抓住這一時局變動來改變北洋政府時期華洋企業極其不平等的地位。因此，南京政府成立以來所進行的一系列關稅自主的嘗試給予他們莫大希望。罷工期間，他們積極運用政府的輿論授意和經濟援助鼓動罷工以取得對他們有利的稅收政策。同時，他們向政府提出抗議，大肆渲染民族主義情感博得政府的同情。1927年9月14日，上海南洋、華成等44家民族企業發表聯合宣言。除表達洋商在租界的惡意競爭外，指出華商企業為政府提供稅源卻遭到不平等稅收政策的損害，以致難以為繼。希望能聯合同業力量迫使政府能加以干涉，實現自救。

最終的結果是，政府在確定征稅體系的前提下向英美煙公司做出了讓步，這與南京國民政府急需財源和英美兩國的支持密切相關，同時與新任財政部長宋子文的積極交涉密不可分。英美煙公司用巨款預付卷煙稅的承諾，成為宋子文發行公債籌集經費解決財政困境的擔保。

（二）民意層面：南京國民政府的利用與暗中對抗

在1928年前后英美煙公司與政府就“統稅協議”的交涉過程中，上海各煙廠爆發了長達110天的聯合大罷工，這無疑為政府和英美煙公司的交涉形成了巨大震動。與此同時，罷工活動也直接影響到1928年初《卷煙統稅條例》的出臺。

1927年10月2日到17日，浦東英美煙公司三廠工人先后加入罷工，并赴工會請求嚴重交涉。在四次談判過程中，黨政機關也先后參與調解。10月2日，經過上海市黨部、工會統一委員會、勞資調節委員會等機關的調解，勞資雙方最終以意見相差太遠而未有結果。其后，外交部交涉公署也參與其中，但談判都以失敗告終。談判失敗后，為進一步鼓勵罷工，黨政部門聯合發動抵制英美煙公司產品與援助罷工的全民運動。全民抵貨的巨大壓力也使英美煙公司感到此次罷工不僅僅是簡單的勞資沖突，也是一場政治外交利益的博弈。黨政機關以稅收優惠為條件，動員華商大企業——南洋煙廠和華成煙廠進行捐款，利用民意向英美煙公司的統稅特權發起挑戰。隨著罷工的持續，中國政府和英美煙公司都面臨困境。對中國政府而言，持續的罷工需要大量的經費支持，而就英美煙公司而言，其各品牌商品在華東區的銷售額出現明顯降低，有被中國企業搶占的危險。因此，雙方都希望就稅收問題和罷工問題盡快展開談判。自1月18日《征稅統煙條例》頒布后，宋子文立即以調解人身份斡旋英美煙公司的罷工運動，并達成和解協議。而諷刺的是，時隔三個多月的罷工后，政府依然在統稅問題上接受了英美煙公司的意見。這與英美煙公司本身的雄厚實力和壟斷地位等現實因素密不可分。

（三）現實層面：英美煙公司的強大實力和壟斷地位

事實上，英美煙公司獲得歷屆政府的優待與其自身的強勢經營密切聯系，而政府提供的稅收特權也促使其不斷壯大。這一過程中，英美煙公司與政府之間愈發產生一種依賴關系。回顧英美煙公司在1927-1928年的經營狀況，可以感嘆其規模之大，滲透之深。以英美煙公司的北方區為例，在1926年10月-1927年4月，英美煙公司的銷售額占比雖有波動，但始終在50%以上。盡管在1927年罷工期間，英美煙公司各品牌的銷售量有所下降，但從1928年開始，其銷售量逐漸恢復并逐漸增長到其有史以來銷售額的最高峰，這無疑仰賴于相對穩定的國內政局。

由此可見，英美煙公司本身的資金優勢使其必然成為南京國民政府合作的對象。其自身良好的經營也為發展提供了良性循環。正如高家龍教授提出的企業家精神，英美煙公司通過西方公司的管理經驗和中國本土化的生產銷售，形成生產-銷售-管理為一體的龐大市場網絡。而中國境內的其他企業基本都處在追趕、模仿的過程，這也是為何在中國經營40年始終處于壟斷地位的原因。于政府而言，與擁有強大實力同時得到英美支持的企業合作，能夠維護其統治地位。因此，政府雖有心保護華商企業，但伴隨著英美煙公司與政府經濟依賴關系的確立，在征稅方面，政府不得不依賴能夠從政治上直接控制的華商企業的資金支持。

（四）國際政治層面：關稅自主與條約限制

1928年1月18日《卷煙統稅條例》的出臺，不僅意味著對卷煙稅收的調整，更是南京國民政府廢除不平等條約，爭取關稅自主權的先聲。首先，政府希望通過和平方式廢除不平等條約，因而英美煙公司與政府的“統稅”交涉不僅僅是政府與企業的行為，已然上升到外交層面。正如英美煙公司方面所稱，“此事已將實行，外國各公司因領事館反對之故，不能尊奉。”而各國領事館緣何出面干涉？長期以來不平等條約給予外商的關稅特權使其在北洋政府時期的自由貿易的體系下財富盡攬。因此，當新政府企圖按照本國原則加征稅收勢必會遭受他國政府干涉。因為這一原則不僅適用于某一企業或某種行業，實際上是對傳統中外貿易秩序的挑戰。