熱點事件中公共政策執(zhí)行的網(wǎng)民意見框架偏向研究
——以杭州“最嚴養(yǎng)狗令”為例

□ 范宇環(huán)

一、問題的提出

近年來，全國各地接連發(fā)生因養(yǎng)狗引起的爭議性事件，如“網(wǎng)紅遛狗不拴繩與孕婦沖突”“杭州狗主人打人事件”等，引起眾人對文明養(yǎng)狗的關(guān)注。針對實際情況，杭州市決定開展文明養(yǎng)犬整治行動，但此次整治行動備受爭議，整治公告一經(jīng)發(fā)布，引起各大媒體和網(wǎng)民的密切關(guān)注，人民日報、央視新聞等主流媒體多次轉(zhuǎn)發(fā)評論，各類微博大V 也將輿論引向一次又一次高潮，輿論愈演愈烈，對政策執(zhí)行過程造成一定壓力。在網(wǎng)絡(luò)傳播時代，公眾已不再被動，而是主動的新聞發(fā)布者、意見表達者和框架建構(gòu)者。

在我國當前的政治環(huán)境中，公眾的主體意識逐步增強，參與公共管理的意愿和對社會的關(guān)注度日益提高。在政策執(zhí)行過程中，政府和公眾如何互動？公眾意見表達有何種框架偏向？影響這種偏見的因素有哪些？微博作為一種社會性媒體，記錄了參與者在公共事件中的話語表達，通過信息數(shù)據(jù)的分析可考察參與者對事件的框架建構(gòu)情況。

二、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)挖掘

2018年11月8日，“杭州城管”發(fā)布了一則題為“致杭州養(yǎng)犬市民的一封信”的微博，稱杭州市將開展文明養(yǎng)犬整治行動，并要求杭州市民遵守《杭州市限制養(yǎng)犬規(guī)定》。該公告一經(jīng)發(fā)布，立刻引起公眾和媒體高度關(guān)注，輿論迅速發(fā)酵。隨后，“杭州最嚴養(yǎng)狗令”“杭州城管打狗”“萬人請辭杭州打狗”等話題多次登上微博熱搜榜，一時間，杭州城管成了網(wǎng)民“口誅筆伐”的對象。本研究選取“杭州城管”在文明養(yǎng)犬整治行動中發(fā)布的三條公告（為方便說明，以下簡稱為“公告1”“公告2”“公告3”），對三條微博的評論進行內(nèi)容分析。微博評論數(shù)量累計21533 次，數(shù)量較多，為了方便統(tǒng)計分析，故選取每條微博的前100 條評論作為分析對象。

（二）內(nèi)容分析

在進行框架識別時，不同學者采取了不同方法。本研究按照恩特曼提出的框架功能（即問題定義、診斷原因、道德判斷和解決方案）進行分析。本研究通過反復(fù)閱讀樣本，根據(jù)樣本內(nèi)容和研究的主要問題，對300 條微博評論樣本進行文本分析，關(guān)注參與者的意見表達、話語分析和意見分歧，并分析參與者的框架偏向、框架競爭以及框架遷移過程。在具體的框架識別中，一條微博評論可能出現(xiàn)不止一個框架，而有些樣本可能不包含框架信息。具體編碼類目如下：

1.信任政府框架，共 2 個：（1）支持杭州市政府、杭州市城管的工作；（2）支持規(guī)范養(yǎng)狗。

2.指責框架：指責政府不作為、懶政，城管不管事，抵制相關(guān)整治活動。

3.暴力執(zhí)法框架：城管一刀切、暴力執(zhí)法，采用捕殺、棒殺等血腥殘暴手段。

4.策略建議框架：為整治活動提出建議，如管理養(yǎng)狗的人、和平管理、科學管理等。

5.質(zhì)疑規(guī)定框架：質(zhì)疑規(guī)定的合理性，如辦狗證費用高、遛狗時間不人道、中華田園犬禁養(yǎng)等。

6.信息透明框架：要求公開狗證費用用處、整治后的處理結(jié)果。

7.尊重生命框架：從生命角度出發(fā)，要求保護動物生命，停止殺戮。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）框架競爭

在傳統(tǒng)媒體語境下，政策環(huán)境相對封閉，外部環(huán)境對政策過程的干預(yù)因素較少，政策過程可以按部就班地展開，政策執(zhí)行也很少受到來自公眾的影響。然而，在新媒體語境下，政策環(huán)境的開放、政策信息的公開以及新媒體技術(shù)的進步都為網(wǎng)民隨時介入政策過程提供了條件。針對特定事件，參與者往往表現(xiàn)為多個具有并行或者競爭關(guān)系的框架。由圖1 可知，“信任政府框架”“問責框架”和“暴力執(zhí)法框架”總體來說占比較高。在同一微博樣本中，“信任政府框架”出現(xiàn)頻率高時，“問責框架”和“暴力執(zhí)法框架”頻率就較低；反之，當“問責框架”和“暴力執(zhí)法框架”頻率高時，“信任政府框架”出現(xiàn)頻率就較低。這兩類框架呈現(xiàn)出相反態(tài)勢，且當一方出現(xiàn)頻次過高時，評論區(qū)會出現(xiàn)“沉默的螺旋”現(xiàn)象，即較少會出現(xiàn)與強勢意見相反的評論，于是處于多數(shù)地位的評論會越來越多，而弱勢評論將會越來越少，直至完全沒有。由于“問責框架”“暴力執(zhí)法框架”和“質(zhì)疑規(guī)定框架”出現(xiàn)的頻次差距不大，雖然存在著競爭態(tài)勢，但它們之間并不互為反框架，“策略建議框架”與“信息透明框架”同理。

圖1 公告與框架類型對比圖

表1 公告與框架類型交叉對比表

（二）公眾對公共政策的執(zhí)行具有抗爭性

在提出具體時間的認知框架時，參與者的現(xiàn)實利益、心理圖式等是影響其框架偏向的主要因素。數(shù)據(jù)顯示（表1），在事件的微博評論中，“問責框架”“暴力執(zhí)法框架”和“質(zhì)疑框架”顯著，公告1 和公告3 中尤為明顯，公告1 中“問責框架”頻次高達42 次，占該公告總框架的33.6%；“暴力執(zhí)法框架”次之，出現(xiàn)33 次（占比26.4%）。公告3 微博評論中，“問責框架”（23 次，占比 20.54%）與“質(zhì)疑規(guī)定框架”（25 次，22.32%）頻次較高。經(jīng)過分析可知，公眾對規(guī)定具有抗爭性，特別是在“問責框架”中，言辭較為激烈，“懶政”“殘忍杭州，血腥杭州”等話語多次出現(xiàn)，究其原因，部分參與者自身正在養(yǎng)狗或者養(yǎng)過狗，他們從現(xiàn)實的經(jīng)驗和利益出發(fā)抵制相關(guān)條例，但更多的是從道德層面譴責暴力執(zhí)法人員和政策制定人員。且當時網(wǎng)絡(luò)上流傳著疑似杭州城管打狗的視頻（后官方辟謠為不實消息），該視頻符合公眾以往對城管的“刻板印象”，使得謠言迅速擴散，形成了“輿論倒逼”，迫使政府作出回應(yīng)。公眾從不同立場的抗爭態(tài)度，在一定程度上為政策執(zhí)行帶來一定阻礙。

（三）政策執(zhí)行回應(yīng)影響公眾框架偏向

戈夫曼認為，“框架內(nèi)在于事件的組織和認知”，“是文化的核心部分，它以各種方式被慣例化（institutionalized）”，并經(jīng)歷著歷史性的變化。可見，框架存在于人們的認知范疇，又是文化的一部分，它是語境化的，并可能發(fā)生變化。在具體事件中，參與者的框架并不是一成不變的，往往隨著特殊的節(jié)點，朝著反向或者同向更深入地變化。在此次事件中，2018年11月8日公告1 出臺以后，一個疑似杭州城管打狗的視頻在網(wǎng)絡(luò)上迅速散播開來，一時間杭州城管和杭州市政府成為輿論討伐的對象，輿論愈演愈烈；17日杭州城管發(fā)布公告2，辟謠網(wǎng)傳不實打狗視頻，并回應(yīng)此次養(yǎng)犬治理的出發(fā)點是懲罰不按規(guī)定養(yǎng)犬的人，而不是犬。官方的回應(yīng)成為事件輿論的一個節(jié)點，導(dǎo)致公告2 的輿論框從根本上發(fā)生變化，“信任政府框架”占據(jù)絕對優(yōu)勢，共出現(xiàn)91 次，占此公告框架的89.21%；“問責框架”和“暴力執(zhí)法框架”降為0，輿論發(fā)生巨大反轉(zhuǎn)。公告3 的發(fā)布，使輿論框架在一定程度上發(fā)生回彈，“信任政府框架”大大降低（27 次，占比 24.11%），“問責框架”（頻次 23，占比 20.54%）、“策略建議框架”（15 次，占比 13.39%）、“質(zhì)疑規(guī)定框架”（25 次，占比22.32%）和“信息透明框架”（17次，占比15.18%）比重均有所上升。因公告2 中的評論設(shè)置了評論篩選，此時的“問責框架”中多出了“避重就輕”“評論涮選，掩耳盜鈴”等話語。政策回應(yīng)的確影響公眾的框架偏向，公告1 中的公眾訴求主要集中在“暴力執(zhí)法”中；公告2 的官方辟謠有效規(guī)避了這種輿論，但并未滿足公眾其他訴求；公告3 僅僅公布了整治行動的推進情況，于是公告3 中“質(zhì)疑規(guī)定”訴求和“信息透明”訴求繼續(xù)凸顯，且政策執(zhí)行主體的回應(yīng)方式極為重要，評論篩選后顯示會導(dǎo)致輿論反彈。

四、結(jié)語

隨著新媒體技術(shù)的發(fā)展以及公眾民主意識和參與能力的提高，公眾不再限于被動反應(yīng)，而是突破作為客體的身份限制，主動對政策執(zhí)行者施加影響，政策執(zhí)行過程不再是執(zhí)行主體主導(dǎo)的單向運動，而是執(zhí)行主體與網(wǎng)民之間連續(xù)不斷、循環(huán)往復(fù)的雙向互動運動。公民參與公共政策執(zhí)行是社會主義民主政治和公共政策民主化的內(nèi)在要求，是公民享有參與管理國家和社會各項事務(wù)的權(quán)利體現(xiàn)①。在杭州“最嚴養(yǎng)狗令”的微博評論中，各行動主體呈現(xiàn)出多元性，輿論框架競爭態(tài)勢明顯，且存在“沉默的螺旋”現(xiàn)象。此外，公眾對規(guī)定的實施存在一定抗爭性，表現(xiàn)為“問責框架”“暴力執(zhí)法框架”和“質(zhì)疑規(guī)定框架”出現(xiàn)頻率較高，政策執(zhí)行主體的回應(yīng)對輿論框架偏向具有較大影響，但弱勢采取篩選評論、避重就輕等消極態(tài)度，反而會導(dǎo)致輿論回彈。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，社會事件的意義建構(gòu)過程更加復(fù)雜，參與其中的社會行動中更加多元，對話、協(xié)商和競爭的氛圍更加濃厚。政策性公共議題的討論中，一方面政策執(zhí)行主體應(yīng)積極主動地公布信息，建立接受民意的科學體系，與網(wǎng)民形成良性穩(wěn)定的互動關(guān)系，另一方面應(yīng)培養(yǎng)公眾的民主精神和法治精神，以促進我國公共政策的實施科學化、民主化發(fā)展。

注釋：

①葉大鳳.論公共政策執(zhí)行過程中的公民參與[J].北京大學學報：國內(nèi)訪問學者、進修教師論文專刊，2006(S1).