論城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合概念的歧見及使用

鄒心平

［提 要］在逆轉近代以來的城市偏向路徑，實施工業反哺農業、城市支持鄉村的共識下，對城鄉統籌仍存在是否要去除城市中心主義意識、是否按城市模式改造鄉村等歧見；而城鄉一體化理念，除了導致城鄉“一樣化”的誤讀外，還與黨的十九大提出的城鄉融合產生了矛盾的說法：城鄉關系的最高境界究竟是用城鄉一體化，還是用城鄉融合來表述？通過深入比較分析，發現城鄉融合概念具有城鄉平等互促、鄉村價值多元等諸多優勢，因而主張用城鄉融合表述城鄉關系的目標追求。

馬克思曾說：“城鄉關系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變”［1］。此語道出了城鄉關系的極端重要性。針對黨的十九大提出的鄉村振興戰略，有識之士也指出：鄉村振興的第一要義是重塑城鄉關系，核心命題是塑造全新的城鄉關系［2］。在城鄉關系的處理上，自21世紀以來，我國先后推出了以“城鄉統籌”、“城鄉一體化”、“城鄉融合”為關鍵詞的理念，并成了研究的熱點，產生了大量的成果，但在理論與實踐中也出現了一些相互矛盾的說法和使用上的混亂。如有的認為城鄉融合是城鄉關系的最高境界與目標［3］，有的則認為城鄉一體化是最高追求［4］，還有的認為城鄉一體化并非目標模式［5］，等等，歧義紛呈，莫衷一是。因而，有必要對之進行辨析，做些正本清源的工作。

一、城鄉統籌的提出及歧見

在西方工業文明及其發展理念的影響下，自近代以來，中國走上了重城輕鄉、重工輕農的城市偏向的發展之路，原來的城鄉一體被打破。這種情形被毛澤東稱之為“城市殘酷地掠奪鄉村”［6］，梁漱溟則歸納為“跟著近代都市文明的路學西洋而破壞了中國鄉村”，使一部中國近代史，成了百年鄉村衰敗史［7］。新中國成立后，為了實現趕超發達國家的目標，延續了城市偏向的路徑，實行重工業優先發展策略，并且為了更好地汲取“三農”資源，建立了城鄉分治的二元體制，使城鄉進一步分離；改革開放后，城鄉間的封閉狀態有所打破，但城鄉二元體制依然存在，并且在以GDP為中心的發展觀及市場作用下，城鄉差距進一步擴大，“三農”問題突顯，成為社會不穩定的主要因素和制約經濟發展的瓶頸。正是在此情形下，黨的十六大提出了統籌城鄉經濟社會發展的命題；十六屆三中全會提出了旨在實現全面協調可持續發展的“五個統籌”，并將統籌城鄉發展擺在了第一位；十六屆四中全會又進一步提出了“兩個趨勢”的著名論斷，認為在工業化的初期，農業為工業做出犧牲是普遍現象；而在工業化中后期，則反過來工業、城市為農業農村“輸血”也是普遍現象［8］。

因此，統籌城鄉思想的提出是對長期以來形成的重工輕農、重城輕鄉思想及其政策的逆轉，不僅要中止農業向工業“輸血”、城市“剝削”農村的狀況，而且要逆向操作，讓工業反哺農業、城市支持農村。對此，盡管在實踐中可能有不同做法，但至少在認識上，形成了共識。但就在此共識之下，理解上的分歧產生了：第一，如何發展鄉村？一種觀點是繼續以城市為中心，只是現在的城市與工業要反哺、支持農業農村，而非像過去那樣“剝削”鄉村，但依舊忽視了鄉村的主體性與平等地位。如“統籌是手段， 重心在城”［9］，“城鄉一體化是以城市為中心”［10］等等，在此觀點下形成了“統籌城鄉……仍是以城市為中心的發展模式”［11］的實際效果；另一種觀點是主張確立鄉村平等的主體地位，在反哺鄉村的同時，重在構建鄉村的內生發展機制。如“從以往城市為中心轉變到城市與鄉村的雙中心，鄉村不再是依附城市的發展而要有自己的獨立性和自主的發展格局”［11］，“統籌城鄉的出發點和落腳點都在農村”［12］，等等。第二，發展什么樣的鄉村？一種觀點是以城市模式改造鄉村的“去農化”目標追求，就是所謂的“化鄉為城”、“消滅農村”，“機械地用發展工業的模式發展農業”［13］；堅持城市中心論者往往持此看法，實踐中也一度出現了新農村建設中趕農民上樓、公寓式集中居住等問題，使“大量涌現的新農村建設如同城市聚落形態的翻版，鄉村的經濟、社會、空間肌理被肢解或扭曲”［14］；另一觀點是強調城鄉互補，城市與鄉村保留并彰顯其功能及特色，使鄉村更像鄉村，城市更像城市。

城鄉統籌是一種處理城鄉關系的方式方法，至于城鄉之間要達到一種什么目標，實現一種什么狀態，則超出了城鄉統籌的內涵，或者說當時有一個不言自明的目標，那就是城鄉關系政策反向，由“農業為工業提供積累，農村支持城市”轉變為“工業反哺農業，城市支持鄉村”，從而縮小城鄉差距，解決“三農”問題。顯然，這樣的不言自明的目標是籠統模糊的，隨著城鄉統籌的推進、城鄉關系的改善，需要進一步明確城鄉關系的發展目標，因而在城鄉統籌之外，還需要別的概念來豐富、完善城鄉發展思想。這樣便有了城鄉一體化理念的出臺。

二、城鄉一體化、城鄉融合的先后提出及歧見

城鄉統籌提出后的第五年，胡錦濤在黨的十七大報告中提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”［15］黨的十七屆三中全會進一步明確要在2020年基本建立城鄉一體化發展的體制機制。

作為一個發展目標而提出來的城鄉一體化，其主要內涵是指城鄉在發展水平、公共產品供給、享受現代文明以及生活便利性等方方面面的同等，即無論是生活、工作在城市還是鄉村，不會產生落差感，不會有文明水平的割裂感，更不會有身份地位上的懸殊與國民待遇上的差別。當然，除了是發展目標外，黨的十八大報告還將城鄉一體化視為化解 “三農”問題的根本途徑。當前，對城鄉一體化內涵所做的研究很多，而分歧主要在于：第一，盡管絕大多數人都認同城鄉一體化是一個目標，但還是有學者將城鄉一體化的目標屬性給予否定，只強調其作為路徑、方法的意蘊，明確宣稱城鄉一體化 “是一種思維方法……是一種政策途徑，而不是目標模式。”［5］第二，城鄉一體化是城鄉一樣化還是城市與鄉村有區別、各有其特點？對此，原來城鄉統籌中存在的分歧，在這里又被延續：原來主張“去農化”的觀點，在城鄉一體化上自然是主張城鄉一樣化，即用城市改造農村，使農村城市化，消滅農村。“農村城市化是一體化的核心，要化鄉為城”［16］，“把城鄉一體化當成城鄉一樣化、同質化”［17］。相反的觀點則是認為城鄉一體化主要是消除城鄉間的壁壘、不平等，恢復鄉村的主體地位，實現城鄉基本公共服務的均等化，城鄉共享現代文明成果，不僅城市不能消滅鄉村，而且鄉村要進一步彰顯其鄉土特性，在文化、景觀、功能等方面突出其與城市相異的一面。也就是要求城鄉間有同有異，“其核心是推動城鄉功能有機結合、城鄉優勢互補以及城鄉平權發展”［18］。第三，最大的分歧是城鄉一體化是否為城鄉關系的理想狀態、最高境界。一種觀點認為“城鄉一體發展是城鄉關系發展的終極目標”［19］、“城鄉一體化是統籌城鄉發展的終極目標”［20］，等等；相反的觀點，則認為城鄉融合才是城鄉關系的最高境界與理想狀態。在引述該類相關觀點之前，先對城鄉融合理念做些簡要介紹。

如前所述，城鄉統籌、城鄉一體化的提出是為了糾正以往重城輕鄉、重工輕農政策下的城市偏向做法，改變城市“剝削”農村的狀況，這些政策理念提出后，經過一段時間的實踐，城鄉關系確實得到了改善，工業反哺農業、城市支持鄉村成為共識，但由于“城市中心論”的觀念由來已久，徹底轉變觀念需要一個過程，再加上在實際工作中會觸犯一些群體及部門的利益，因而存在“說起來重要，做起來不重要”等貫徹落實不力的情況，城市“剝削”農村的狀況依舊存在。如果說過去主要是通過稅費與城鄉產品價格“剪刀差”而汲取農村財富的話，那么這一時期則轉變為通過政府壟斷土地市場，以低價征收農村土地而高價出售來繼續維持農村農業對城市與工業的支持奉獻。土地財政的形成、城市化的快速擴張推進均得益于這一土地機制。正如諸多學者所言：“將統籌城鄉發展改革重點任務局限于土地制度改革，服務于城市土地擴張的需求”［20］，“依靠征地制度，從農村提取大量資金，用于工業和城市建設，仍是農村支援城市”［21］，農村土地低價征收為國有化為中國現代化作出了巨大貢獻，“三農”又一次做出了巨大犧牲。此外，進城農民工勞動力的廉價及非市民待遇，也是“三農”依舊哺育城市的新形式。因而在統籌城鄉與城鄉一體化的發展中，就全國來說，城鄉差距不僅沒有縮小，反而進一步擴大了：2002年為3.11:1；2003年為3.23:1；2004年為3.21:1；2005年為3.22:1；200 6年為3.28:1［22］……2011年仍是3.1:1。這顯然與城鄉一體化的目標相背。同時，政府財政及經濟發展對土地的過度依賴，既導致房價虛高、泡沬嚴重，還推升了政府債務，積累著越來越多的風險，影響經濟發展的可持續性。

這些問題的存在，既表明農村的從屬、被動和依附地位并未從根本上改變，城鄉關系仍是不平等關系，也表明“單靠城鄉統籌和促進城鄉一體化發展，已經越來越難以滿足新時代科學處理城鄉關系的新要求，越來越難以順應……城鄉關系的重塑。”［23］這樣，在黨的十九大，隨著鄉村振興戰略的出臺，表述城鄉關系的新理念“城鄉融合”也被提出并成為熱詞。在鄉村振興戰略的背景下，城鄉融合具有更為豐富的內涵，在表述上也更具優勢——這且待后再說，這里接續上文，交代城鄉一體化與城鄉融合在使用上存在的矛盾狀況。如前所述，許多論述是將城鄉一體化作為城鄉關系的最高境界，但在城鄉融合理念提出后，就有不少觀點將城鄉融合作為城鄉關系的最高境界。如“城鄉融合，體現了城鄉發展的最佳狀態，標志著新型城鄉關系進入了最嶄新、最完善的階段”［24］，城鄉融合是城鄉一體化的理想境界，從城鄉統籌，到城鄉一體化，再到城鄉融合是層層遞進關系，等等。

由于存在兩種對立的觀點，因而城鄉一體化與城鄉融合，何者是更高境界，哪一個是城鄉關系的最終目標，眾說紛紜。

三、如何解決分歧，規范使用這三個概念

由于最大的分歧在城鄉一體化與城鄉融合之間，所以就得對這兩個概念做些比較。

首先，在國家政策層面，城鄉融合的提出在城鄉一體化之后，如前所述是為了解決城鄉統籌、城鄉一體化提出后存在的問題而出臺的新理念，并且如學者指出的三者之間是層層遞進的關系，這實際上已表明了后起的城鄉融合概念優于前面的城鄉一體化。

其次，城鄉融合作為“解決三農問題的新路徑、新思路、新方略”［25］，首先在詞的本義上就更強調城市與鄉村兩者的有機結合、互補、互促，更具有兩者作為獨立有機體，既相互依存、相互作用，又保持各自獨立、各自特性的內涵，“更容易把關注的焦點轉向優化城鄉之間的融合滲透、良性循環和功能耦合”，而城鄉一體化是更多地從外部的角度來解決 “三農”問題，并且在語義上有削二為一的歧義，容易使人產生城鄉一樣化、化鄉為城、消滅鄉村的誤讀。不僅如此，城鄉融合還有更深刻的內涵：第一，作為與鄉村振興戰略相伴相生的理念，城鄉融合“拋棄了城市中心主義的發展理念”［26］，摒除了城鄉關系中鄉村的依附、從屬、被動地位，“首次把鄉村放在了與城市平等的地位”［27］，突出了鄉村與城市同等重要的主體性。因而，作為兩個獨立、平等的主體，其良性的關系是融合滲透、功能耦合、互補互促、共存共榮；同時，發展鄉村、實現鄉村現代化也是解決城市問題的需要，是城市更好地、可持續發展的需要。第二，強調鄉村功能的多樣性、價值的多元化。這既是重建主體性、恢復鄉村平等地位的必然結果，也是新時代城市的新要求。眾所周知，在鄉村地位衰落之前的古代傳統社會，鄉村有著多樣的功能價值，如耕織結合為代表的農業與手工業共榮、耕讀結合的鄉村文化教育的興盛、士紳居鄉成就的鄉村人才集聚、“皇權不下縣”形成的鄉村自治組織及自治功能良好，等等。西方工業文明滲入后，鄉村手工業破產，社會文化及教育的重心由鄉村移至城市，鄉村人才、資金等流向城市，鄉村因此衰落，其功能價值也日漸單調萎縮；解放后，出于趕超戰略、優先發展工業尤其是重工業的需要，鄉村的功能實際上被定位于為工業與城市的發展提供原料、資金與市場，農業在“以糧為綱”的理念下過分偏重主糧的生產，鄉村的功能與價值變得單一；改革開放后，雖一度有鄉鎮企業的崛起，但很快在企業改制、外資企業的引入等城市偏向的發展中，“鄉村演變成單向為城市提供廉價土地、勞動力的被動弱勢角色”，其功能價值依舊單一。這種狀況，既對鄉村的發展有害，也成了城市進一步發展的障礙，是鄉村振興戰略必須改變的狀況。當前城市的需求中，農業不僅要提供綠色、健康、無污染的食品，還要提供滿足人們娛樂需求的景觀農業、休閑農業、體驗農業、創意農業等新型功能；適應城市現代生活中鄉愁無處安放，以及弘揚傳統文化的需要，鄉村應大力挖掘、重塑、復興包括民俗、古建筑、飲食、傳統手工藝、歷史文化等在內的具有地方特色的鄉土文化；城市的擁擠、嘈雜、節奏緊張、空氣污染、遠離大自然等問題，也需要鄉村提供一種舒適、寧靜、悠然、潔凈、置身大自然的生活環境與生活方式，吸引市民前來放松身心，享受別樣時光……，總之，鄉村的功能要日趨多樣，價值要日益多元。第三，鄉村要為國家的生態保育、城市的生態需求提供保障。這其實也是鄉村的多元功能之一，這里單獨列出，是因為其在生態文明崛起的當今十分重要。國家的生態基礎在鄉村，青山綠水也在鄉村，鄉村要擔負起生態文明建設的重任，就要走出單純的經濟視角，以長遠和全局眼光謀劃發展，履行生態文明發展所需的職責義務。

再次，國家層面在相關內容的文件表述上，兩者也有著明顯的差別。黨的十八大在闡述城鄉一體化時，對城鄉關系的表述是：“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”［28］其中雖有“工農互惠”的提法，但重點是“以工促農、以城帶鄉”，即主要是強調 “工業反哺農業、城市支持農村”。作為城鄉關系的長期發展目標來說，這一表述有待完善。因而在黨的十九大提出城鄉融合之后的2018年中央一號文件的表述就大為不同：“堅持城鄉融合發展……加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。”［29］其中的“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”，每一處表述的都是兩兩融合的良性互動。新的表述突出的是城鄉的相互促進，鄉村的平等地位、功能價值得到了鮮明體現。作為城鄉關系的遠景目標，以及深化城鄉關系的正確認識，這一表述是非常恰當的。為了更直觀地明了這兩種表述的差別，如表1所示。

最后，特別關鍵的是，經典馬克思主義作家對城鄉融合有過重要論述。馬克思、恩格斯認為城鄉關系的發展過程是：城鄉混沌——城鄉對立——城鄉融合。城鄉混沌是社會生產力水平較低時的狀態，當生產力有所發展時，就會因社會分工而產生城鄉對立，但生產力水平高度發展、階級消滅后，城鄉對立又會消失并走向城鄉融合。恩格斯主張“通過城鄉融合，使社會全體成員的才能得到全面的發展”［30］。在馬克思、恩格斯的論述中，城鄉融合具有“未來共產主義社會的特征”［31］，是城鄉關系的理想境界與最高追求，并且能促進人的自由全面發展。

表1 城鄉一體化、城鄉融合各自的表述

從上述比較可以看出，城鄉融合概念具有明顯優勢，再加上城鄉一體化在西方城鄉關系的表述中沒有對應的用辭，是解決中國問題時的特殊用語［32］，因而更決定了城鄉融合的優勢地位。故而，在使用中以城鄉融合為佳，在涉及城鄉發展的目標時避免使用城鄉一體化一詞。

至于城鄉統籌中出現的弱化鄉村地位、以城市思維改造鄉村的 “去農化”之類的歧見，實際上已在城鄉融合的內涵中被摒除，理應在城鄉統籌的內涵中剔除。