引入社會資本參與上海市舊區改造政策研究

文/金彤

舊區改造是城市發展的永恒主題，是一項長期、艱巨而復雜的系統工程，是持續改善民生的現實需要，是涉及政府、社會、經濟和公眾等方方面面的綜合性工作。從改造的方式來看，舊區改造與城市更新沒有實質性差別，一般都施行修補改造、拆遷重建、歷史風貌和歷史建筑保護三種方式，也可以幾種方式合并實施。

一、上海市舊區改造的模式和挑戰

“留”是對歷史風貌街區和優秀歷史建筑等開展保留保護性修繕改造。“改”是對城市規劃予以保留但建筑標準較低的房屋實施成套改造、平改坡和環境整治等舊住房綜合改造。“拆”是對房屋結構簡陋、基礎設施較差且沒有保留價值的危舊房進行拆除改造。

“十二五”及以前的上海舊區改造，一直堅持“拆、改、留”并舉，多途徑推進的模式。從2017年開始，將“拆、改、留”并舉調整為“留、改、拆”并舉，以保留保護為主，更加注重歷史風貌和歷史建筑的保護，以更好地傳承歷史文脈，留住城市記憶。

最大的挑戰問題歸結到一點就是舊區改造的資金難。

二、吸引社會資本參與舊區改造的必要性和迫切性

（一）必要性

可持續的必要：缺少社會資本的參與，舊區改造就不可能可持續地發展。

風控的必要：缺少社會資本的參與，政府資金短缺壓力和財務風險會隨征收范圍的拓展、征收戶數的增加以及征收時間的延伸而遞增。

利益的必要：資金的合理籌集可以協調改造過程中政府、開發商、原住民、社會其他公眾等各方的利益關系，是保證相關利益的舉措。

（二）迫切性

利益的迫切：舊區改造需要進行拆遷補償、征收土地、合理安置原住民、完善城市基礎設施建設以及保護生態環境等。舊區改造的公共屬性往往導致經濟效益差甚至成本收益倒置，缺乏贏利保障的項目吸引力弱，所以迫切需要激發社會資本的興趣。

民生的迫切：有居住困難的老百姓迫切希望改善居住環境。

時間的迫切：距2020年全面建成小康社會的目標所剩的時間有限，任務艱巨，凸顯迫切性。舊區改造作為小康社會建設的一個重要方面和具體抓手，迫切性更是不言而喻。

三、當前制約社會資本參與舊區改造的政策瓶頸

缺乏諸如《上海市社會資本參與舊區改造的指導意見》等頂層設計。已有規章缺乏吸引力，存在“五難”。

1．缺細則，難落地。《上海市城市更新實施辦法》第十七條規定，為地區提供公共性設施或公共開放空間的，可在原地塊建筑總量的基礎上，適當給予建筑面積獎勵。但關于獎勵的建筑面積標準缺乏相應的細則，使得優惠政策難落地。

2．程序繁，難轉換。在當前政策背景下，建筑功能轉換程序繁瑣，即使經規土部門批準，仍需補繳地價。多年前的建筑使用功能未必能適應現在的需求。因此，對于部分建筑進行功能轉換十分必要。

3．補貼少，難持續。《上海市歷史風貌保護及城市更新專項資金管理辦法》規定，對于社會資本參與成片歷史風貌保護地塊改造項目給予一定期限的利息補貼，補貼時間不超過五年。此類規定缺乏吸引力。一般舊區改造項目周期長，短則十年，長則數十年，需要的資金量相當大，而其經濟收益率一般都低于2%。五年的貸款貼息對于開發企業而言，可謂杯水車薪。

4．稅負重，難收益。國內沒有出臺針對REITs稅收成本減免的相關政策。因此，容易出現收益率低于預期或是成本收益倒掛現象。

5．沒分類，難優惠。目前的土地供應政策十分單一。沒有對諸如里弄住宅小區改造、保留保護建筑活化再利用、歷史風貌區和街區保護、生態環境整治等改造類別采取差別化優惠土地供應政策。

四、國內外城市吸引社會資本參與舊區改造的政策借鑒

發達國家的城市，主要有英國倫敦、美國紐約、法國巴黎、德國柏林等，都是在完成城市化之后才進行舊區改造。而我們是在城鎮化過程之中，大量農村人口市民化的大背景下進行舊區改造，背景不一樣，產生的需求也會不一樣。由于所處環境和階段等的迥然不同，可借鑒之處還是十分有限，不可照搬照抄。所以要根據實際，積極摸索創新。

吸引社會資本參與舊區改造在國內才剛起步，許多地區仍處于摸索階段，且各個省市政策各不相同，比較成熟的區域有廣州、深圳、香港等。如：2016年廣州市國資委牽頭，珠江實業、廣州地鐵集團、越秀集團聯合倡議，成立了總規模達2000億元的廣州城市更新基金。

吸引社會資本參與舊區改造在上海也處于起步摸索階段。如2017年上海楊浦濱江投資開發有限公司與上海雙創投資管理有限公司正式簽署戰略合作框架協議，共同設立上海楊浦濱江城市更新基金，其首支股權投資基金規模超50億元。

五、吸引社會資本參與舊區改造的政策設計和相關政策建議

（一）政策設計要把握的五個關系及總體思路

1．準確把握頂層設計與具體辦法的關系。全局性、戰略性層面的頂層設計有其宏觀規律性。在體現全局戰略屬性的同時，要傳達政策持續可操作的可預見性。作為舊改頂層設計的指導意見至少應包括四個方面：一是總體要求，包括指導思想、基本原則、主要目標等；二是切實將舊改納入政府公共服務的范疇；三是科學合理確定舊區改造吸引社會資本參與的內容和標準；四是探索創新舊區改造吸引社會資本參與的機制和辦法。具體辦法的實效如同政策樹葉在光合作用下輸氧的成效。它直接印證頂層設計的正確與否，如“成”則可加固政策之根。具體辦法的制訂要遵循“效果優先、權益保障、操作可行、吸引可信”的原則。先試行，再修訂完善，面上推廣鋪開。廣泛的調研亦是辦法制訂所必須的前置環節。

2．統籌把握新增政策與已有政策的關系。實質是處理新增與既有的關系，既有如合理，可不新增，也可進一步發展優化政策；既有如不合理，則應革舊命新，分析不合理的成因，找出瓶頸、痛點和難點，對癥下藥，制訂新政。要秉持質量優先的原則，處理新增和既有的數量關系。不一定新增數量一定大于既有數量，也可以原有的若干政策合并，形成一新增政策。可以是“去一增一”，去除不合理的舊辦法，新增合理的新辦法。如舊的不合時宜，又無新需要，則只要廢除即可，不再制訂新政替代。新舊并沒有嚴格的區隔，亦可由舊到新進行有機轉換。這里多數是由時點、空間不同所引致的。作為一種延續的轉換，這種政策的生命力可謂旺盛。

3．合理把握收益吸引與風險控制的關系。資本有其逐利性，社會資本也不例外。要有收益，自然會聯系到收益的孿生兄弟“風險”。投資學一般認為收益和風險是相對應的，二者相伴而生。收益高則風險大，收益低則風險小。正所謂“高風險，高收益；低風險，低收益”。處理二者關系事關可持續性的問題。要合理把握控制二者的平衡點。提倡可控風險下的合理收益，提倡一個“穩健性”，對應相應的資本投入者的類別分級。對于財務上的壞賬準備也必須考慮承受范圍。根據自身情況確定的最大壞賬承受量是此項風險控制最直接的度量。

4．客觀把握公共利益和社會資本利益的關系。舊區改造屬于公共服務范疇，勢必涉及公共利益。與此相對應的是社會資本利益。我們要切實優先保障公共利益，在此前提下，兼顧社會資本利益。在公共利益的認識上，必須把握其客觀性和社會共享性。公共利益不是個人利益的簡單疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益，它是客觀的，是相對普遍性非特定性的體現，也表現為共同受益性。舊區改造最大的公共利益是滿足人民對美好生活的向往，改善居住環境，提高居住質量，改善舊區設施面貌，優化街區布局等。吸引社會資本參與舊區改造，不保障社會資本利益也是不可持續的。利益驅動是社會資本參與的一個重要因素，也是重要吸引點。利益保障或是社會資本參與舊區改造所要優先顧及的因素。公與私的平衡保障考驗政策制定者的水平和政府公信力。

5．務實把握舊區改造投入與產出的關系。舊區改造落實到項目上，自然涉及投入產出。客觀地講，舊區改造的投入是巨大的，一般表現為時間長、金額大。從較為寬泛的意義上講，產出一般為經濟效益、社會效益和生態效益。政府更看重社會效益和生態效益，如有好的經濟效益則更好。作為社會資本，其看重經濟效益的同時兼顧社會效益和生態效益。這是一種普遍的看法。政府和社會資本對效益的看法的側重點略有差異。在實際操作中要務實把握，平衡這三種效益，力爭政府和社會資本雙贏。在政策托底的前提下，三種效益的重要順序依次為生態、社會、經濟。

6．總體思路。舊區共改、風險共擔、利益共享，形成政策體系，著力體現政策設計的系統效應；克服政策時滯，著力體現政策設計的時間效應；服務政策主體，著力體現政策設計的角色對應；完善政策績效，著力體現政策設計的因果成效。

（二）新增政策：實際出發，充分調研，加緊編制，先做試點，逐步推廣

制訂《上海市社會資本參與舊區改造的指導意見》等。

（三）現有政策：實際出發，針對問題，優化完善，變“五難”為“五易”

1．增細則，易落地。增加建筑容量獎勵具體化細則，并在原有基礎上適當提高建筑容量獎勵幅度，使得獎勵政策真正落地，提高社會資本參與的積極性。

2．簡程序，易轉換。簡化建筑功能轉換的程序，通過建筑功能轉換政策，釋放一些政策紅利，發揮吸引社會資本的作用。

3．增補貼，易持續。適當延長政策性貸款補貼的期限，增大政策性貸款補貼的金額，建立長效機制，減輕企業負擔，激發企業參與舊區改造的積極性。

4．減稅負，易收益。增改出臺針對REITs稅收成本減免的相關政策，增加企業收益。從企業應納稅收入中扣除付給股東的股息，盡可能增加應納稅收入的扣除數，將應納稅收入移交股東，應納稅收入額減少，甚至基本不用繳納收入稅，從而增強小型開發商以及私人投資者參與投資的積極性。

5．施分類，易優惠。增改出臺差別化的土地優惠供應政策。對于舊區改造項目中所存在的不同改造類別，要以實現土地集約化利用為原則前提，合理開發利用城市地下空間資源，挖潛存量用地，優化用地結構，提高土地利用效率，充分考慮市場收益，差別化地給予開發者一定程度的供應優惠。

（四）建立多元的舊區改造融資渠道，提高吸引力

1．設基金。積極探索設立舊區改造項目基金，并加強制度建設，新增富有成效的配套舊區改造項目基金管理辦法。

2．放貸款。加大金融機構發放政策性貸款的力度，提供更多優惠。

3．試REITs。探索發行舊區改造類房地產投資信托基金REITs產品，提供更多機會。

（五）探索舊區改造的PPP模式

六、政策專題：舊區改造PPP模式的政策設計

（一）為何要用PPP模式，PPP模式適用的意義

設計PPP模式不僅體現了上文所提的五個關系把握，而且體現了核心要素，即伙伴關系、風險分擔、收益調節和監督管理。作為公共服務供給機制的創新，它有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，拓寬企業發展空間，提升經濟增長動力，同時加快轉變政府職能，深化財稅體制改革。

（二）PPP概念與釋義

PPP即“政府和社會資本合作”。以舊區改造的公共產品和公共服務的供給為標的物，政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔的長期合作關系。其通常模式是政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化，由社會資本承擔設計、建設、運營、基礎設施維護的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

（三）PPP項目的基本結構

PPP的基本結構主要指PPP各方之間的關系與主要作用，主要包括政府公共部門、社會資本方及構成的特殊目的載體、資金方、建設方和運營方等（見圖1）。

圖1 PPP項目基本結構圖

（四）消除顧慮，提高吸引，保護PPP中的社會資本利益的必要設計

PPP中社會資本的利益盡管與公共利益存在一定的差異，但有保護的必要性。具體而言，可以從合理公私部門的收益和風險，在統一的PPP規范文件中完善法律責任設置，推廣仲裁、行政合同救濟等法律救濟途徑，豐富公法中的誠實信用原則等角度保護社會資本的合法權益。在此過程中，政府應明確并把握自己的三重法律定位，無論是作為公共服務提供者、公私合作項目參與者還是公私利益協調者，均應履行相應的法律職責，防止角色錯位，尊重并保障社會資本的合法權益。

（五）打通PPP與土地之間的政策隔閡，提高吸引力

客觀地看，土地方面的政策一直沒有給PPP項目任何實質性的利好。財金〔2016〕91號文明確劃定了PPP項目用地紅線：不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地；PPP項目主體或其他社會資本，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。

在完備的政策出臺之前，可在一定范圍內允許先行先試，探索土地與PPP項目的有機結合之路。最近，一些地方政府已經開始嘗試，我們可以土地資源交易平臺為主體，以附條件的土地招拍掛的方式將商業用地的招拍掛與PPP選擇社會資本合而為一。這種方式不失為現階段緩解PPP項目中政府支付壓力的可行路徑。然而，在這種模式下，PPP項目如何在財政承受能力測算中計算土地招拍掛收入形成的資源補償，還需要有明確的依據。

注釋

1.上海市城市更新實施辦法。?

2.上海市歷史風貌保護及城市更新專項資金管理辦法。?

3.關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知（財金[2016]91號文）。