為什么保障性是共有產權住房的核心

文/崔光燦

一、共有產權機制的實踐起始于保障性住房

2005年前后，我國一些城市在保障性住房中進行了共有產權機制的探索。如江蘇的如皋、姜堰、泰州等地，都在原有經濟適用住房中實施共有產權機制。2004年姜堰市建設2萬平方米解困房，每套面積65平方米，家庭可以拿到45平方米的房屋產權，剩下的20平方米產權歸政府，由住房保障部門代表政府按國有資產管理。家庭暫時沒錢購買完全產權的可先租住，等有錢了再買下完全產權。2006年如皋出臺的《共有產權保障性住房試點辦法》，再次在拆遷安置住房中實施共有產權機制。2007年蘇州在原來完全出售型中低收入家庭住房形式基礎上，增加共有產權型中低收入家庭住房供應形式，其中2008年供應的200套中低收入家庭住房中，152戶選擇了共有產權。2007年，淮安正式出臺了《淮安市市區保障性住房建設供應管理辦法》，標志著其正式實施共有產權住房制度（鮑磊，2011）。

淮安市將共有產權住房定位為經濟適用住房的替代，稱為共有產權經濟適用住房。這對當時的經濟適用住房有兩個重要的突破；一是將經濟適用住房用地由劃撥改為出讓，以使共有產權經濟適用住房與商品住房在用地性質上完全接軌，但并不征收土地讓金，而是將土地出讓與劃撥土地之間的差價和政府給予經濟適用住房的優惠，顯化為政府的共有產權部分。二是將供應對象界定為中低收入家庭，即覆蓋了“中等收入”。

共有產權住房是一種住房產權模式創新，在各地實施一段時間后，國家開始從制度層面考慮其推廣的可能。2014年4月國家確定了北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石六個城市為共有產權住房試點城市，希望通過各地的實踐探索出合理的發展模式。當時，這六個城市中有部分城市已在實施共有產權住房政策。淮安、上海、黃石、北京提出或正在實施相關政策，而成都與深圳的政策尚未正式出臺。

隨著共有產權住房試點取得一定的經驗，其他一些城市從完善本地住房供應體系的角度，也開始探索共有產權住房政策,如南京、廣州、煙臺、福州等城市。

南京的共有產權住房分為面向保障對象類與面向人才類。面向中低收入家庭的共有產權住房定位于“共有產權保障住房”。2015年7月，南京市政府發布了《南京市保障性住房共有產權管理辦法（試行）的通知》，其中規定：共有產權保障房是指保障對象按出資金額比例與政府委托部門或機構按份擁有產權的保障性住房。

在理論研究中，一些學者從完善住房保障的視角考慮共有產權住房的發展。陸玉龍（2005）認為，可以將“共有產權”作為保留經濟適用房社保性的可選形式，這種形式可以在堅持經濟適用房雙重屬性的同時，實現保障性與商品性兩者的統一，符合市場經濟條件的基本原則。呂萍等（2013）認為保障性住房共有產權模式的建立和運行，對于優化保障性住房的配置效果、加強保障性住房建設的資本化能力、提高住房保障的效率、給予受保障人群改善福利和增加財富的平等機會具有積極效果。金細簪、虞曉芬（2014）提出利用共有產權住房來統領現在的經濟適用房、拆遷安置房和限價商品房，明確政府與保障對象之間的責權利，從而建立新住房保障體系，構建合理銜接的住房體系。朱亞鵬（2018）認為共有產權房擴大了我國住房保障的覆蓋群體，回應了被市場排斥又無法獲得政府保障的夾心階層的住房需求。

二、上海共有產權保障住房為什么要聚焦保障

上海實施共有產權保障住房的原因在于，當時隨著上海住房價格不斷上漲，部分中低收入家庭已無法通過市場解決住房困難問題，同時又無法將其納入原有的以廉租住房為主的保障體系中。上海開始考慮以國家經濟適用住房政策為基礎，制定適合上海的產權型住房保障政策。

但在上海制定政策的過程中，社會上的質疑聲音較多。一方面是大家對原有經濟適用住房政策可能出現的問題有擔擾，特別是分配不公、尋租等問題；另一方面，一些專家認為向中低收入家庭提供產權住房可能產生政府的過多讓渡，這也是一種不公平。為此，大家開始考慮上海的共有產權保障住房如何既起到住房保障的有效作用，又避免原有經濟適用住房的“毛病”。

上海共有產權保障住房定位于解決中低收入家庭住房困難問題。在上海的住房保障體系中，廉租住房主要通過租賃支持解決低收入戶籍家庭的住房困難問題，公共租賃住房主要解決以各類新就業大學生、來滬務工人員為主的新市民和部分戶籍家庭的階段性住房困難問題。征收安置住房解決舊城改造中的居住問題，通過舊住房綜合改造改善舊住房中居民的居住條件等。而共有產權保障住房起到了銜接保障與市場的功能，被保障家庭有一定的購房能力，但還不足以購買市場化商品住房，通過政策的支持，可以購買部分產權，并在以后有機會退出保障，走向市場。

共有產權保障住房有兩個重要的機制。一是共有產權的機制，以避免原經濟適用住房中投資獲利的購房問題，購房人按市場價格購買自己的產權份額，并僅能從自己的產權份額中獲得投資的收益。政府產權份額的收益歸政府。二是住房保障機制，體現在政府將使用權完全讓渡給購房人，不收取租金，解決其居住問題。這兩個機制共同作用，在居住方面，購房人不需要支付租金，可實現完全穩定的居住，并享受到和商品住房業主相同的公共服務等，但政府沒有讓渡收益權，收益與風險完全由購房人按自己的產權份額承擔。

產權型保障住房比較有效地避免了其他住房保障中的“福利依賴”問題，使保障對象更加“經濟自力”。它不會因保障對象的收入提高而要求其退出保障，給予的支持是一次性的，但享受是長期的。更重要的在于它為購房人退出保障體系并最終通過自身努力改善住房條件而進入市場化住房供應體系提供了臺階。既使購房人解決了長期的居住問題，也使其看到了改善住房條件的可能，有了努力工作提高收入的動力。

三、上海共有產權保障住房的“保障性”定位

上海的共有產權保障住房是保障性住房供應體系的一個重要組成部分，它同廉租住房、公共租賃住房、征收安置住房和舊住房改造等一起構成了上海的住房保障體系。

在上海住房保障體系設計過程中，有一個理念非常明確：住房保障是“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。也就是說，住房保障是“保基本”，著重解決基本住房困難問題，而不是滿足住房舒適的需求，從而界定了以政府為主提供住房保障和以市場為主滿足多樣性住房需求的差別。從上海“保基本”的角度來說，共有產權保障住房和廉租住房、公共租賃住房都屬于基本住房保障體系。

（一）共有產權保障住房是“保障性住房”

共有產權保障住房的建設按原有“經濟適用住房”的相關規定實施，其房型面積要求以小戶型為主。在建設環節享受的相關政策優惠也完全參照經濟適用住房，如土地按“劃撥出讓”方式供應，在建設供應環節享受相關稅收和行政事業費的減免。

共有產權保障住房的供應由政府所屬的住房保障機構操作，有嚴格的申請、審核、公示等流程。

（二）共有產權保障住房供應對象為“住房保障家庭”

共有產權保障住房供應對象按2007年國務院發布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》基本要求，結合上海的實際情況，確定為中低收入住房困難家庭。這部分家庭無法通過市場化供應體系解決住房困難問題，需要政府的幫助。

（三）共有產權保障住房的使用管理按保障性住房的要求實行

共有產權保障住房主要解決家庭自住問題，雖然家庭自有產權部分有財富積累的作用，但政府主要是支持其解決住房困難問題。對于政府產權部分，家庭只能用來自住，不能用于出租、經營等贏利性用途。這也限制了住房的使用，除自用之外不能用于他用，和廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房等嚴格的供后管理相同。

（四）共有產權保障住房的保障功能主要表現為“免收租金”

共有產權保障住房的“保障”功能主要體現在政府將自己的產權對應的使用權完全讓渡給保障對象，并且不收取租金。只要該家庭沒有改善住房的能力，不購買新的商品住房，住在共有產權保障住房中就不收取租金。這實際上相當于給予家庭“實物租賃補貼”，但又不同于廉租住房，只是部分的租賃補貼。

四、保障性住房仍將是共有產權住房的主體

共有產權住房政策屬于住房政策的范疇，不是簡單的產權安排，是政府或非營利組織為應對部分住房困難家庭住房支付能力不足而實施的政策。根據政府或非營利組織支持的力度不同，可分為保障性共有產權住房和支持性共有產權住房。完全的商品型共有產權住房不屬于住房政策的范疇，在實踐中也沒有任何的政策障礙，不需要政府作出專門的規定。

國內外的共有產權住房的實踐都表現為政府通過某種方式，在一定程度上對購房家庭有所支持。上海體現在使用權的讓渡上，不收取租金。英國雖然收取租金，但是低于市場租金。南京等城市按低于市場的價格出售。所以總體上，共有產權住房是一項保障性或支持性的住房政策。

共有產權住房可以及時地緩解住房困難，實現居住穩定。共有產權住房相對其他住房政策，可以使保障對象以較少的購房費用及時獲得住房，并實現長期穩定居住。租賃型保障房一般難以滿足長期穩定居住的需求。租金補貼政策如果需要保障對象自己到市場上尋找合適的住房，則保障對象常常難以找到合適的住房，或租賃關系不穩定。

總體上看，共有產權住房最適宜于解決住房保障問題，因為其供應對象都是需要住房保障或支持的家庭，是缺乏購買市場化商品住房能力的家庭，它主要是解決住房的可得性問題。所以在未來的共有產權住房實踐中，雖然可以有不同的形式，但共有產權保障住房應該是其主體。