林業(yè)行政執(zhí)法存在問題及綜合執(zhí)法模式分析

賀志敏

所謂林業(yè)行政執(zhí)法，是指依據(jù)林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)對森林（應(yīng)為森林、草原）資源進(jìn)行展開行政管理工作，其中涵蓋對各項法律規(guī)范予以實施的管理與監(jiān)督行為，對一切違反林業(yè)法律法規(guī)的公民、法人及組織機構(gòu)予以依法處理。近年來國家林業(yè)局出臺了《關(guān)于實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點方案》，對林業(yè)綜合執(zhí)法模式予以改革，那么要如何結(jié)合我國林業(yè)行政執(zhí)法與林業(yè)資源管理的實際情況去選擇合適的綜合執(zhí)法模式，則需要對目前林業(yè)行政執(zhí)法工作中存在的問題進(jìn)行分析，以便為改革模式的選擇提供參考，文章便針對于此展開深入分析。

1、林業(yè)行政執(zhí)法存在問題分析

①職能機構(gòu)權(quán)力交叉

在林業(yè)行政執(zhí)法中存在機構(gòu)過多且執(zhí)法力量相對分散的問題，主要表現(xiàn)為森林公安、林業(yè)站、林政稽查大隊等機構(gòu)之間往往會出現(xiàn)相互推諉及重復(fù)處罰的情況。此外，各機構(gòu)的執(zhí)法力量存在配置不均情況，執(zhí)法工作效率受到一定影響，也給違法分子帶來可乘之機。

②執(zhí)法人員整理素質(zhì)有待提高

林業(yè)行政執(zhí)法人員背景各不相同，包含公務(wù)員、事業(yè)編人員、自收自支人員等等，部分在崗不在編，或者是在編不在崗，再加上部分人員受教育程度偏低，在行政執(zhí)法過程中忽視林業(yè)法律法規(guī)及執(zhí)法規(guī)范，嚴(yán)重影響執(zhí)法形象與工作效率。

③執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)不夠健全

許多基層林業(yè)主管部門并沒有成立專門的林業(yè)法制機構(gòu)，導(dǎo)致林政案件的審查監(jiān)督工作無人負(fù)責(zé)，執(zhí)法監(jiān)督的缺失也就造成執(zhí)法隨意性加大、標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量降低，久而久之則會滋生腐敗，影響到林業(yè)行政執(zhí)法部門的社會形象。

2、林業(yè)綜合執(zhí)法模式的利弊分析

①明確資源林政執(zhí)法部門為林業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)的模式

該模式將資源林政執(zhí)法部門明確為林業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，將原本分散在各個林業(yè)單位的行政處罰權(quán)予以集中行使。該模式的優(yōu)點在于如下三點：1）資源林政執(zhí)法部門作為林業(yè)主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，明確其林業(yè)綜合執(zhí)法的機構(gòu)地位，能夠保證隸屬關(guān)系清晰，在工作上能夠更好協(xié)調(diào);2）一直以來森林管理工作都由資源林政部門開展，因此該模式能夠憑借其業(yè)務(wù)熟練、信息量大等優(yōu)勢，能夠?qū)Ω黝愡`法行為及時發(fā)現(xiàn)與處理，有效避免了負(fù)面影響的擴散;3）林業(yè)主管部門作為政府部門中的老機構(gòu)，其行政編制并不多，但人員復(fù)雜且分流難度大，而該模式明確了資源林政的林業(yè)綜合執(zhí)法權(quán)，所以在推進(jìn)林業(yè)主管部門改革工作中產(chǎn)生的成本便能減小，原因就在于對原有機構(gòu)、人員的調(diào)整并不復(fù)雜，能夠爭取到行政編制與人員的分流。

當(dāng)然，該模式在實踐以及政策方面也存在一定的弊端，具體體現(xiàn)在如下幾點：1）執(zhí)法威信不足，難以保證工作效率。在實踐中由于自身執(zhí)法強制力度不足以及手段不硬，所以在傳訊當(dāng)事人、調(diào)查取證、執(zhí)行處罰等方面存在難度。再加上林政統(tǒng)一著裝取消，林業(yè)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法威信受到一定影響;2）林業(yè)行政管理職能與監(jiān)督處罰職能依舊未能分開，與國家提出的“兩個相對分開”改革政策存在沖突;3）其他部門的林業(yè)行政處罰權(quán)被收回而完全由資源林政查處，則會暴露出執(zhí)法力量不足，從而對林業(yè)行政執(zhí)法工作效率產(chǎn)生影響。

②明確森林公安為林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的模式

該模式明確了森林公安在林業(yè)綜合執(zhí)法中的地位，對林業(yè)行政處罰權(quán)集中行使。這一模式的主要優(yōu)點表現(xiàn)在如下幾點：1）執(zhí)法威信高。森林公安作為一支對森林、草原及野生動、植物資源予以保護(hù)以及維持林業(yè)生產(chǎn)秩序的隊伍，不僅有著武裝性質(zhì)的刑事執(zhí)法與林業(yè)行政執(zhí)法職能，同時也接受當(dāng)?shù)毓驳闹笇?dǎo)，因此執(zhí)法威信高，能夠有效控制暴力抗法事件;2）符合國務(wù)院提出的“兩個相對分開”改革要求。該模式妥善解決了林業(yè)行政管理、行政執(zhí)法以及行政執(zhí)法監(jiān)督的分工問題，能夠形成有效制約與監(jiān)督，進(jìn)而確保執(zhí)法公正以及抑制腐敗問題的發(fā)生;3）該模式也明確了各種林業(yè)案件全部由森林公安查處，從而能夠保證案件性質(zhì)、處罰方式都能及時確定。

該模式同樣存在弊端，主要體現(xiàn)在以下幾點：1）立法與體制不順。森林公安的法律地位需要完善相關(guān)法律依據(jù)，尤其是對其體制及雙重領(lǐng)導(dǎo)模式予以完善，否則極有可能會因為難以處理好與公安政法系統(tǒng)的關(guān)系而出現(xiàn)責(zé)任推諉的情況;2）森林公安原本便屬于武裝性質(zhì)的刑事執(zhí)法、治安行政執(zhí)法以及林業(yè)行政執(zhí)法的執(zhí)法力量，而集中行使行政處罰權(quán)之后不僅能夠辦理刑事案件，還能處理行政案件，倘若監(jiān)督力度跟不上，便容易出現(xiàn)濫用刑偵手段、侵犯他人合法權(quán)益的情況;3）森林公安隊伍對于林業(yè)業(yè)務(wù)熟悉度不高且專業(yè)知識儲備不足，所以在針對林業(yè)行政執(zhí)法工作中仍然需要林業(yè)行政機構(gòu)人員的輔助，無形中會加大執(zhí)法成本，影響執(zhí)法效率。

③整合組建全新林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的模式

這一模式中主要討論重新整合林業(yè)主管部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)去形成林業(yè)綜合執(zhí)法的模式，主要優(yōu)勢體現(xiàn)在如下幾點：1）管理體制順暢，完全隸屬林業(yè)主管部門，同時也是綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，不僅工作職責(zé)明確，而且力量協(xié)調(diào)方便;2）有助于人員問題的解決。可從當(dāng)前現(xiàn)有的林業(yè)執(zhí)法隊伍中優(yōu)選人才，也可從其他林業(yè)部門調(diào)動，從而壯大林業(yè)綜合執(zhí)法力量;3）符合國務(wù)院政策要求，與行政執(zhí)法改革方向一致。重新整合的全新林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)只從事行政處罰工作，并不參與行政管理，能夠基于制度層面確保執(zhí)法的公正性，與“兩個相對分開”原則相符。

該模式最大的難點在于爭取新機構(gòu)與編制的難度偏高，筆者認(rèn)為目前可行方法是經(jīng)過林業(yè)部門內(nèi)部經(jīng)編委同意后相互調(diào)劑，并且將與森林公安和林業(yè)主管部門之間的關(guān)系厘清，同時還需立足行政立法的視角綜合考慮。

綜上所述，林業(yè)行政執(zhí)法工作能否有序開展，關(guān)乎著我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更是促進(jìn)我國林業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)步提升的關(guān)鍵基礎(chǔ)。因此，工作人員需要高度重視目前林業(yè)行政執(zhí)法工作中存在的問題，加大林業(yè)行政執(zhí)法工作力度，并且在完善林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對綜合執(zhí)法模式進(jìn)行利弊分析與合理選擇，從而保證林業(yè)行政執(zhí)法的工作實效，助力我國林業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（作者單位：132500吉林省蛟河市黃松甸鎮(zhèn)林業(yè)工作站）