三權分置背景下成都農村產權流轉發展現狀及對策

周潔　邵雅容　楊春

推動農村產權流轉交易，使農村產權資源變資產，不僅關乎廣大農民的收入，更是推動鄉村振興戰略，統籌城鄉發展的重要抓手。本文深入分析成都農村產權交易市場的發展現狀，針對相關的問題，提出應對的措施，為農村產權市場交易的建設和優化發展提供參考。

一、三權分置下產權交易市場的必要性

改革開放以來，隨著市場經濟的完善，城市經濟發展迅速，城市居民收入隨之增加。然而在農村，家庭聯產承包責任帶來的福利慢慢消失，農村居民較城市居民收入低，增速慢，城鄉收入差距明顯過大，由此產生了一系列問題。如何推進城鄉統籌發展，一直是近年來黨和政府改革工作的重點，是奪取鄉村振興戰略的關鍵。

2013年，中央工作會議中第一次提到了“三權分置”概念，中央頒布各項農村產權交易的文件，鼓勵農村產權入市交易，激發農業農村內生動力，促進農村閑置資源的合理流動和轉化。2014年，《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》中明確指出：農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構。但長期的政策特點導致我國缺乏土地流轉的市場，三權分置條件下，為了將農村產權資源健康穩定的推向市場，必須建立完善的農村產權交易市場，才能使產權資源在市場的手的調節下發揮最大的效用。

二、成都產權市場交易情況

國內的農村產權市場正處于起步階段，許多市場交易和規則尚不完善，全國各地政府和民間都在探索最適合當地的產權交易形式。在長期的探索和實踐中，國內大致形成了適用于經濟發展滯后地區的湄潭模式，適用于經濟發達地區的嘉興模式和南海模式，國家政策主導下的成都、重慶模式等多種農村產權流轉模式。

成都在2007年6月被國家發展與改革委員會確認為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，成都委市政府隨后提出了“全域成都”理念，全面實施以“還權賦能”為核心的農村產權制度改革。并于次年1月出臺了市委“一號文件”，明確提出了建立歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢的現代農村產權制度。為了流轉出產權流轉的順利進行，成都市先后進行了確權頒證，在2011年年末，完成了全市212余萬農戶的確權頒證工作，夯實了流轉的基礎。設立耕地基金剝離土地保護功能。成立成都產權流轉擔保股份有限公司規避流轉風險。成立成都農村產權交易所，搭建產權交易市場平臺。

通過政府推動和民間的自發行為，成都的農村產權交易市場日益成長。成都范圍內目前大致形成了四種農村產權交易的形式。由村民集體組織，以村集體的村民土地經營權進行入股分紅，用于發展本村產業經濟，或者統一向外進行土地出租的;以溫江永寧鎮為例的成立的土地股份合作社，對土地進行集中整理、規劃和投資;政府主導建立的農村產權交易服務所;市場化運作的農村產權交易中心。

2008年10月13日成都農村產權交易所在全國率先掛牌成立，是國務院六部委備案和四川省人民政府批準保留的全省唯一農村產權交易所。成都農交所探索設立分（子）公司的市場化的形式，在全市17個區（市）縣設立農交所分（子）公司，在鄉鎮、村（社區）建立了農村產權交易綜合服務站，創新構建了全市“一個交易平臺，四級服務體系”。目前，成都農交所已經與省內10個市（州）、99個縣（市、區）聯網運行，交易品種包括資源類、資產處置類、知識產權類、投融子服務類4大類21鄉。截至目前，實現各類農村產權流轉月15375總、164萬余畝，累計交易額大776億元，交易規模位居全國同類交易所首位。

三、成都產權市場流轉存在的問題

首先，個人私下流轉活躍，存有隱患。在成都市政府的積極推動和宣傳下，通過成都農村產權交易所交易和政府產權流轉平臺進行交易的行為逐年增多。但是由于農民固有的思想和對風險沒有正確的認識等原因，通過農民私人對企業，或私人對私人的流轉方式仍然占目前流轉的很大比例。這樣的流轉沒有進行相關的備案，簽訂的合同也無法產生有效的法律效應，在出現流轉方面的糾紛和矛盾時，無法保證流轉雙方的利益。

其次，市場不完善，缺少嚴格監管模式。目前的所有的產權流轉平臺只負責產權流轉階段，對于后續的開發和利用規范缺少有效的監管手段和缺乏監管機制。很多承包人缺乏法律認識，甚至專門鉆法律的“空子”，在承包之后將耕地等進行非農用地的開發，損壞耕地性質，從中獲取非法利益。

最后，農民利益被侵占，“強制流轉”現象頻發。雖然土地確權頒證工作已經完結，農民的土地承包權益應該得到法律的保護。但是由于某些地方干部對于中央政策的錯位領會，認為產權流轉是政治任務，是績效考核標準，流轉越多越好。于是進行鼓動甚至強制農民進行產權流轉，嚴重破壞農民利益。

四、規范產權流轉的策略

國家應該加大產權流轉相關法律法規和政策措施的宣傳力度，讓廣大農民群眾更加了解產權流轉的相關政策措施。引導農民在進行產權流轉過程中遵守相關法律法規，熟知自己的權利與義務。正確引導農民通過成都產權交易所進行流轉而不是私下流轉，同時規范自己的流轉行為。在發生產權流轉過程中的矛盾和糾紛時，能有效保護自己的利益。

規范產權流轉過程，健全風險措施。成都市產權流轉市場發展時間短、速度快，不可避免的會出現一定風險行為，因此，必須要構建相應的一系列保障措施來應對各類風險的發生。嚴格記錄土地流轉情況，健全金融抵押、審核、流轉性質等流程規范，完善與產權流轉相關的市場保障和服務體系。

總之，成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，政府做了許多積極的措施和努力，在產權流轉市場的建設上取得了許多的成效，為全國矚目，但同時由于時間短、經驗少，也存在重多的問題。面對全國不同的情況，應該結合各地農村的實際情況，分析存在的問題，加大產權流轉的宣傳力度，規范產權流轉的操作程序，嚴守耕地紅線不動搖，靈活運用政府的手和市場的手雙管齊下，優化產權資源的合理配置，推動農村生產力的不斷發展。

（作者單位：625014四川農業大學）