分稅制改革背景下我國地方財政重整制度的優化與改革

周春爽　李宗建

【摘 ? 要】 我國地方財政重整制度對地方舉債行為進行了有效的控制，同時其作為一種應急處理制度大大減少了相關債權人的利益風險。然在分稅制改革背景下，該制度在程序上出現了一些紕漏之處，以致在現實適用中出現環節銜接漏洞、主體規定不明、執行力度低下等問題，為了確保該制度的可操作性和實時性，應當對該制度進行改革和優化。

【關鍵詞】 分稅制改革;地方財政重整;破產清算

The Optimization and Reform of the Local Financial Reorganization

System in the Background of the Reform of the Tax-sharing System

Zhou Chunshuang ? Li Zongjian

[Abstract] Our country's local financial restructuring system has effectively controlled the local borrowing behavior. At the same time， as an emergency treatment system， it has greatly reduced the interest risks of relevant creditors. ?However， under the background of tax sharing reform， there are some flaws in the procedure of the system， resulting in problems such as link connection loopholes， unclear main provisions and low execution in practical application. In order to ensure the operability and real-time performance of the system， the system should be reformed and optimized.

[Keywords] tax sharing reform; reorganization of local finance; bankruptcy liquidation

《中華人民共和國預算法》的修改，標志著我國地方財政重整制度的改革發展到一個新的階段。我國地方有限的舉債權促使公共事業建設高速發展，但在分稅制改革的大背景下，我國地方財政危機卻成為遏制地方財政發展的重要阻力，為此優化地方財政重整程序，深化相關制度改革具有重大的現實意義。

1 ?實行地方財政重整制度改革的重要意義

1.1 ?提升我國地方債務行為的規范性和安全性

《中華人民共和國預算法》明確賦予地方一定范圍內的舉債權，雖然現行規范文件門類繁多，但存在的最大問題在于各類文件實踐操作方面存在“頭重腳輕”的現象即各類文件多集中規定于事前預防措施的采取而忽視事后救濟處置的重要性。但是卻不足以控制地方行使舉債權的欲望。促進我國地方財政重整制度的改革與優化有利于在地方政府實施舉債行為過程中形成事前監管與事后處置“雙保險”的結合管理機制，杜絕以不正當手段進行舉債提高債務危機風險的做法。

1.2 ?改造和創新國外地方破產制度以緩解財政危機

我國地方財政重整制度改革的理論依據主要是對國外破產制度進行創新和改造，破產制度在國外已成為解決地方對外舉債行為的有效措施之一，但是該做法在我國并非可以完全適用。與普通的法人相比，地方除具備經濟職權外，還涉及更多的政治、社會等職能，是否能夠適用破產制度還需解決許多難題，如破產清算程序、注銷程序等[1]。因此，我國地方財政重整制度改革的目的并非消滅地方政府的主體資格，而是通過對國外經驗加以創新，解決政府財政危機的緊迫需要。

1.3 ?平衡各方主體利益以維護政府信譽和形象

我國地方舉債行為與普通主體間的舉債行為有所不同。政府實施的舉債行為其目的是出于對公共事業的建設，對外以信譽為基礎發放債券，其作為債務人一方與各債權人間形成一種天然的不平等地位。基于債權具有相對性，債權人原則上只能提出完成債的履行，而地方財政主要來源在于納稅人的稅收，一旦出現履行困難，債權人并不能像傳普通的債權人一樣請求法院采取強制性措施。同時我國法律又未承認地方破產清算制度，債權人的利益無法進行保障，同時也損害信譽和形象。

2 ?地方財政重整制度存在的制度盲區和立法漏洞

2.1 ?基礎概念在相關制度中未進行明確界定

國務院及相關部委雖然通過出臺一系列規范性文件對我國地方舉債行為進行限制和規范，但是在相關制度中卻存在基礎概念界定不明確的矛盾現象。“地方債務”和“地方性債務”在不同制度中有時被作為同一用語使用，然該做法在理論學界其實存在較大爭議，雖然簡單從名詞的定義上看，兩者幾乎并無區別，但是兩者在實踐中其所涵蓋的界限范圍卻存在巨大差異。在某些制度文件中將二者概念不加區別使用有違概念的明確性原則。一旦將二者混淆使用，實踐中帶來的弊端是在數據整理和認定時存在較大的自主性，既提高對外舉債行為的風險又為采取不正當手段拒絕適用地方財政重整制度提供較大的運作空間。

2.2 ?不完全具備實施地方財政重整的基礎性條件

首先，地方應具備相應的責任能力和緩解危機的能力，即應當擁有獨立的財產，但是在我國傳統原則下，地方自身做到完全獨立尚不能實現[2]，如若保證其擁有獨立財產在我國現有行政條件下還有很多路要走;其次，必須對我國地方有限的舉債權實施有效的外部監督從而控制舉債沖動，在實施舉債行為時很難表現出充分尊重民意。況且，地方從事的行為主要以發展社會公共事業為目的，一旦以該目的作為外衣，則很難形成有力的外部監督;最后，從國外成熟的經驗來看，必須配套建立起地方破產制度，以防范舉債沖動帶來的風險，保證相關當事人的利益。但是我國破產法修改后依然沒有確立地方破產制度的合法性，一旦履行債務不能，相關債權人將面臨利益遭受損失的風險。

2.3 ?當事人主體地位不平等導致利益失衡

法律規范與制度規定存在的意義在于調整某一法律關系雙方或者各方當事人利益的平衡。從地位來看，由于債務人與債權人基于主體地位的天然不平等，債權人的利益往往面臨更大風險，其主要表現為：進行舉債行為其目的是為了保證社會利益的需要，其以自身的信譽為舉債行為的保證，并未脫離債的相對性原理，即各債權人只能要求其作為債務履行人。與普通債權債務關系中的當事人之間的約定不同，公法之債中的債權人并不能要求債務人以社會公共財產或者財產性利益作為擔保，設定抵押權。這使得債權人處于完全被動，無法行使法定的債務追索權。同時，其有別于普通債權債務關系中的法人，不能被宣告破產進行財產清算以保障債權人的利益，債權人無法通過消滅其主體資格來獲得司法上的救濟。

3 ?我國地方財政重整制度優化改革之建議

3.1 ?建立地方財政重整立法體系

根據現實需要立法機關應當積極籌劃出臺《地方財政重整法》。以立法形式提高其效力層級，構建并完善相關法律體系建設，將應急預案中存在的不明確之處用條文形式加以界定。以應急處置預案為重整法的藍本，對財政重整所涉及的內容、程序、審核標準、懲治措施等各個方面進行明確規范?；诋斒氯朔傻匚簧系牟黄降?，規定特殊法律適用規則，對傳統債的相對性原則進行靈活運用，一旦出現履行不能的情況，允許通過其他方式對相關債權人進行補償或者賠償，簡化相關主體申請程序，以保障債權人能夠獲得有效救濟。

3.2 ?完善舉債行為管理制度

為控制舉債沖動在原有管理制度基礎之上制定《地方財政法》。將新修改的《預算法》中原則性內容進行具體的規定，對地方債務的性質進行明確規范，積極構建地方財政重整程序中利益平衡機制。地位的不平等加之債的相對性原理致使相關債權人利益無法完全保障，為此進行舉債行為時應當將其擬制成為民事法律中的“平等主體”，基于合同積極履行作為或者不作為，嚴格按照合同內容履行相關義務，并完善相關救濟措施，相關債權人可通過合同中約定的其他保障性條款進行救濟，以保證相關債權人的合法權益。

3.3 ?優化地方財政重整制度的實施程序

構建明確的地方財政重整審核評議程序，我國可以借鑒美國地方財政重整程序中由賦予債務人申請地方財政重整計劃的請求權，重整計劃申請的提出最關鍵的環節在于審核主體對計劃的審核與決定。建立動態監測機制，用以限定并警戒是否已經觸動舉債紅線，對于隱性債務卻鮮有相關政策進行控制，我國未來建設的動態監測機制應當注重對以往忽視的債務領域進行動態預警，對地方財政秩序進行有效監測。

4 ?總結

分稅制改革根據事權與財權相結合的原則將地方財政與中央財政進行分離和征管，該制度背景為地方財政重整制度相關措施的施行奠定了基礎性條件。介于我國地方財政重整存在的程序性與實體性瑕疵和缺失之處，本文從相關立法體系的構建、地方政府舉債行為行政管理體制的完善以及實體方面具體實施措施進行具體簡析，給出建議。希望可以對地方財政重整制度的完善提供理論支撐。

參考文獻：

[1] 封北麟.隱性債務的應對之策[J].中國金融，2018（08）：23-27.

[2] 李曙光.處理地方債要制定風險處置法[J].經濟參考報，2016（08）：32-36.