2019城鄉(xiāng)大融合“元年”

鄧大洪

今年5月5日，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱意見），明確提出了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體目標(biāo)和步驟。該意見最大的亮點(diǎn)是，允許村集體在農(nóng)民自愿的前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦表示：“今年是新一輪農(nóng)村改革的開局之年。”一些專家學(xué)者更是認(rèn)為城鄉(xiāng)大融合將就此全面拉開，今年將是我國城鄉(xiāng)大融合的“元年”。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇雙“坎”

“在我看來，城鄉(xiāng)融合的 個(gè)關(guān)鍵詞就是激活。現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)遇到了坎兒，城市發(fā)展遇到了更大的坎兒，影響了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這次出臺意見最重要的作用就是要破解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的坎兒。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵表示。

李鐵所說的農(nóng)村發(fā)展遇到的坎兒，是指40年前開始的改革紅利到現(xiàn)在仍然在逐漸釋放，但是已經(jīng)遇到了嚴(yán)峻的體制挑戰(zhàn)。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程來看，原有的制度在釋放了數(shù)億計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)之后，卻又因改革的滯后形成了新的桎梏，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民享受不到與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。雖然他們已經(jīng)蘊(yùn)含著巨大的消費(fèi)和投資潛力，但卻沒有能夠及時(shí)轉(zhuǎn)化，沒有成為推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展更大的、更可釋放的動(dòng)力。

同時(shí)，由于各種土地管理制度改革的嚴(yán)重滯后，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民沒有辦法把家鄉(xiāng)的宅基地和房屋轉(zhuǎn)化為可實(shí)現(xiàn)價(jià)值的資本，不便于他們在城市落戶定居。由于他們長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，農(nóng)村的宅基地資源和房屋資源閑置，而且流動(dòng)范圍受到嚴(yán)格限制，導(dǎo)致這些資源難以得到更加有效的利用。

而當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的更大的坎兒，是指從2017年到2018年，宏觀經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)下滑勢頭比較明顯。首先是地方債問題愈來愈突出，雖然賬面上看是18萬億元，但是局部地區(qū)的情況更為嚴(yán)重。三四線城市房地產(chǎn)銷售數(shù)量下滑，實(shí)體經(jīng)濟(jì)銷售普遍出現(xiàn)了停滯和下滑的跡象。另 方面，國際貿(mào)易和國際環(huán)境也變得越來越不利，為遏制中國的崛起，國際上對中國的打壓，特別是美國對中國的打壓，其手段越來越惡劣。雖然中美貿(mào)易談判仍在持續(xù)中，但可以預(yù)計(jì)未來的談判結(jié)果極有可能影響到中國的進(jìn)出口貿(mào)易增長。

至少從2018年開始，中國的進(jìn)出口貿(mào)易出現(xiàn)了下滑，可以預(yù)見這一趨勢對中國經(jīng)濟(jì)的影響是非常嚴(yán)重的。同時(shí)，由于國內(nèi)勞動(dòng)力成本、土地成本、環(huán)境成本的上升，引發(fā)一些企業(yè)向海外轉(zhuǎn)移，這會(huì)影響整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)增長和人均收入水平，以及就業(yè)水平的增長。

另外，由于城鎮(zhèn)化速度放緩，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入也相應(yīng)放緩，地方債務(wù)大幅度增加，也在定程度上影響整到了經(jīng)濟(jì)的增長速度。

傳統(tǒng)征地模式導(dǎo)致各個(gè)城市通過高價(jià)出讓土地，發(fā)展房地產(chǎn)，來換取城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金以及對招商引資的補(bǔ)償。這種發(fā)展模式，因?yàn)榉康禺a(chǎn)的結(jié)構(gòu)性波動(dòng)和供給嚴(yán)重過剩而變得不可持續(xù)。

據(jù)李鐵分析，在當(dāng)下，原有的政府征地模式和土地指標(biāo)分配制度，甚至涉及到的現(xiàn)行的土地管理制度遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由于過高的土地成本直接使地方上的債務(wù)無法償還，這意味著未來無法再延續(xù)過去以土地謀發(fā)展的傳統(tǒng)路徑。

城鄉(xiāng)融合解困局

“意見的核心是從城鄉(xiāng)兩頭來推進(jìn)要素的市場化流動(dòng)，激發(fā)出中國新的發(fā)展?jié)撃芎蛢?nèi)在動(dòng)力。”李鐵說。城鄉(xiāng)融合的實(shí)質(zhì)就是通過市場來配置資源和要素，打通城鄉(xiāng)之間的壁壘，從而降低發(fā)展成本、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，這是中央政府為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)進(jìn)行的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。

李鐵進(jìn)步分析說，把城市原來征收土地一次性收取土地出讓金的模式，通過改革逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地入市，城市資本與集體經(jīng)濟(jì)組織長期合作的模式。這樣可以把城鄉(xiāng)融合開發(fā)的短期利益變成長期利益，大大降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。還有，征地模式改變，可以在都市圈內(nèi)更好地發(fā)揮小城鎮(zhèn)和小城市的活力，通過降低土地和住房成本、配合公共服務(wù)均等化的舉措，進(jìn)一步壓低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口在就業(yè)地落戶的定居成本，從而容納更多的進(jìn)城人口，這會(huì)使城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)定、順利地推進(jìn)。

從這次發(fā)布的意見來看，這個(gè)思路已經(jīng)形成，從城鄉(xiāng)兩頭去打通體制障礙，可以實(shí)現(xiàn)城市資本下鄉(xiāng)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另 方面，農(nóng)民帶資進(jìn)城，把他們長期的消費(fèi)和投資預(yù)期轉(zhuǎn)向城市，然后激活城市的消費(fèi)，可以帶動(dòng)整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)的增長。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員金三林也認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是對國家現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律的深刻洞察，是對我國國情農(nóng)情、城鄉(xiāng)關(guān)系的科學(xué)把握，也是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的繼承和升華，具有重大的現(xiàn)實(shí)與理論意義，理由有三：

首先，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的客觀需要。實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面建成小康社會(huì)，短板在農(nóng)村，難點(diǎn)是農(nóng)村貧困人口脫貧;實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，短板仍然在農(nóng)村，難點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村的常住人口還有5.64億，到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)仍會(huì)有約4億人居住在鄉(xiāng)村;即使到2050年，依然有幾億人居住在鄉(xiāng)村。如果不進(jìn)步破除城鄉(xiāng)二元體制、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)會(huì)讓鄉(xiāng)村一步步走向衰落，這數(shù)億人就不可能同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)，整個(gè)國家也無法實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化。

其次，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、釋放鄉(xiāng)村活力的迫切要求。新中國成立70年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題仍然突出，是新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn)。從城市來看，以城帶鄉(xiāng)的功能還不強(qiáng)。長期以來形成的二元戶籍制度以及依附于其上的二元福利制度阻礙了農(nóng)民的市民化進(jìn)程，數(shù)億農(nóng)民工徘徊于城鄉(xiāng)之間，半拉子城鎮(zhèn)化、不徹底的轉(zhuǎn)移不僅影響到了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，也影響到了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，阻礙農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，農(nóng)業(yè)比較效益長期處在較低水平，進(jìn)而又將優(yōu)質(zhì)要素資源不斷擠出鄉(xiāng)村，影響到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。從鄉(xiāng)村看，活力沒有充分發(fā)揮。鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)在制度層面取得積極進(jìn)展，但服務(wù)水平和質(zhì)量仍然較低;鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，污水處理普及率還很低，無害化衛(wèi)生廁所普及率也不高，城鄉(xiāng)人居環(huán)境差距還很大;城鄉(xiāng)要素市場體化還處于試點(diǎn)階段，人、地、錢總體上還處于從鄉(xiāng)村向城市的單向流動(dòng)狀態(tài)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村嚴(yán)重“失血”、活力不足。要解決這些問題，迫切需要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度和政策。

第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，認(rèn)識鄉(xiāng)村價(jià)值的必然結(jié)果。在傳統(tǒng)觀念中，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之地、農(nóng)民生活之地。但從國際經(jīng)驗(yàn)來看，鄉(xiāng)村是有其自身發(fā)展規(guī)律的，鄉(xiāng)村的價(jià)值和功能是會(huì)變化的，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷豐富。西方社會(huì)對于鄉(xiāng)村價(jià)值的認(rèn)知，總體遵循著從“生產(chǎn)主義”到“后生產(chǎn)主義”再到“多功能鄉(xiāng)村”的演化路徑。從總體來看，隨著收入水平的提高，城鄉(xiāng)居民對生態(tài)、文化產(chǎn)品的需求會(huì)快速增長;城鎮(zhèn)化發(fā)展到達(dá)一定水平后，鄉(xiāng)村的稀缺性會(huì)日益顯現(xiàn);糧食安全保障能力顯著提升后，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的多種功能得以發(fā)揮。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值和政治功能日益顯現(xiàn)。鄉(xiāng)村是涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展載體，也在成為 些高科技產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展空間，能為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系開辟新領(lǐng)域。鄉(xiāng)村是生態(tài)產(chǎn)品的主要供給者，能提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。鄉(xiāng)村有數(shù)億人口居住，具有龐大的傳統(tǒng)治理資源，能為整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定、有效治理發(fā)揮巨大作用。鄉(xiāng)村是中華民族5000年文明的發(fā)源地和主要傳承地，農(nóng)耕文明是中華文明的根，鄉(xiāng)村文化關(guān)系著民族文化和民族精神的維系。

“億萬農(nóng)民對中國革命、建設(shè)、改革作出了巨大貢獻(xiàn)，鄉(xiāng)村是我們黨最穩(wěn)定、最牢固的執(zhí)政基礎(chǔ)，具有特殊的政治功能。必須科學(xué)把握鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，全面認(rèn)知和充分發(fā)揮新時(shí)代鄉(xiāng)村的價(jià)值及功能，不僅要補(bǔ)鄉(xiāng)村的短板，更要揚(yáng)鄉(xiāng)村的長處，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、融合發(fā)展。”金三林說。

意見指出，到2035年，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期。這意味著在那個(gè)時(shí)候，城鎮(zhèn)化率將由現(xiàn)在的不足60%提升到70%到75%。“這就意味著我們未來還有十幾個(gè)百分點(diǎn)的空間。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長葉興慶說， “未來我們大約會(huì)有億或兩億人，要從鄉(xiāng)村這個(gè)空間轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)這個(gè)空間，會(huì)為我國家的投資消費(fèi)帶來巨大的增長支撐。”

中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員張曉山也認(rèn)為，中國有近14億人的大市場，大市場里面有很大 塊現(xiàn)在正被激活，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到發(fā)揮它潛力的市場程度，就是農(nóng)村這塊市場。目前，我國正在通過振興鄉(xiāng)村開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。

新政為城鄉(xiāng)融合定調(diào)

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，意見明確了五大任務(wù)，其中第條就是建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制。國家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長陳亞軍表示：“所謂要素就是人、地、錢等，其中人是放在首要位置的。到目前為止，還有兩億多農(nóng)民工在城市就業(yè)和生活，但沒有在城市落戶，也沒有完全享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。”

意見明確提出，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

陳亞軍強(qiáng)調(diào)，解決農(nóng)民工的落戶問題首先是堅(jiān)持存量優(yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，不能搞選擇性的改革;放寬落戶不等于放松對房地產(chǎn)的調(diào)控，防止房價(jià)大起大落;消除城市落戶的限制并不是放棄對人口的因城施策，要防止“大城市病”的發(fā)生。

土地方面，意見提出了農(nóng)村土地制度改革的若干舉措，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度;落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年政策，進(jìn)一步讓農(nóng)民吃上“定心丸”，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。

基礎(chǔ)設(shè)施方面，意見提出要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，還提出堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程。

“城鄉(xiāng)之間不平衡最突出的表現(xiàn)就在于基本公共服務(wù)發(fā)展水平的不平衡。”發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南說， “要建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制，健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系，完善城鄉(xiāng)統(tǒng) 的社會(huì)保險(xiǎn)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制。”

周南進(jìn)步介紹說，這是新提法，具體來看，要以市縣域?yàn)檎w，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設(shè)施;明確鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機(jī)制：以政府購買服務(wù)等方式引入專業(yè)化企業(yè)，提高管護(hù)市場化程度。

意見還強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。對此，周南認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間要產(chǎn)業(yè)協(xié)同，核心是要用城市的科技，特別是跟農(nóng)業(yè)相關(guān)的科學(xué)技術(shù)來改造鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用城市的工業(yè)來延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，用城市的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)豐富農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。

李鐵認(rèn)為，意見提出了農(nóng)村土地制度改革的若干舉措，可概括為三大方面：改革完善農(nóng)村承包地制度、穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度、建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

在農(nóng)村宅基地制度方面，意見明確采取“穩(wěn)慎”的基調(diào)，即適度放活宅基地，盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

中央此前已出臺的多項(xiàng)政策已有規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有的“性質(zhì)”不能改變，承包地的農(nóng)業(yè)“用途”不能改變，農(nóng)民的“利益”要得到充分的保護(hù)，堅(jiān)持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切。

按照意見，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿的前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或異地調(diào)整入市;允許村集體在農(nóng)民自愿的前提下，依法把有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市;允許推動(dòng)城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市。

意見為此給出了解決之道，允許村集體在農(nóng)民自愿的前提下依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

此次意見明確規(guī)定，可以通過“合法承租”的形式，在釋放城市消費(fèi)過剩需求的同時(shí)消化大量閑置農(nóng)村宅基地。

“意見背后的意義至少有兩點(diǎn)。”李鐵分析認(rèn)為， 是打消了各方面的疑慮，中國還會(huì)不會(huì)繼續(xù)改革開放？答案是肯定的。從這次意見的頒布我們可以看出，改革還在路上，也能看出中央政府每次的戰(zhàn)略部署其思路是非常清晰的，對于改革的態(tài)度是非常明確的。二是在當(dāng)今的發(fā)展階段，我們要改革什么？答案是要尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)，有針對性地解決存在的問題。目前的問題就是要從城鄉(xiāng)融合的角度上來進(jìn)行城鄉(xiāng)兩側(cè)的市場化溝通，釋放農(nóng)民進(jìn)城的活力，釋放土地要素的活力和激發(fā)城鄉(xiāng)閑置資源的潛力，降低體制成本和要素成本。

李鐵認(rèn)為，意見作為中共中央頒發(fā)的文件，權(quán)威性顯而易見，剩下的就是要有關(guān)部門具體貫徹落實(shí)這個(gè)文件，具體地制定促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流通的政策方案。