專家把脈城鄉融合

鄧鴻雁

城鄉融合關乎超過我國半數以上人群的切身利益，關乎國家的安定團結和中華民族的偉大復興。《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱意見）為城鄉融合定了調，如何拿捏好分寸平穩有序推進？有關專家紛紛把脈。本文編發了幾位有代表性的權威專家的觀點以饗讀者。

馮奎：城鄉融合要有“立”有“破”

“推進城鄉融合發展，要有‘立有‘破。”國家發改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎說。

“立”就是建立健全城鄉發展的體制機制。“立”的辦法，主要措施手段就是政策要求、政策支持、政策鼓勵，就是搭建制度框架。以城鄉人口要素流動為例，就人口進城這個方向而言，就要加大力度，放寬放開農業轉移人口進城落戶限制，要求、支持與鼓勵各級政府、企業和個人共同建立成本分擔機制，保證進城人口能享受到基本公共服務;就人口入鄉這一方向而言，就是要制定財政、金融、社會保障等多種政策，吸引各類人才返鄉創業、興業、建業。推進城鄉融合發展，需要充分運用“立”的辦法，列出正面工作清單。“立”的方向完整準確地體現了國家對于城鄉要素流動、資源公平合理配置的政策要求。政府部門發揮主導或引導作用，實實在在投入資源，通過“立”搭建起城鄉融合政策的四梁八柱。從中外經驗來看，城鄉發展涉及公平正義某些方面的要求，必須依靠政府來“立”，單靠市場機制無法達到預期的目標。

推進城鄉融合發展，還要憑借“破”的辦法，要下大力氣消除阻礙城鄉融合發展的體制壁壘。

從要素的本質屬性來看，人才、勞動力、資金、土地等要素天然地知道流向哪里。農業人口知道進城，城里人知道下鄉，其實這是人們的理性選擇。過去大量農業轉移人口要進城，是因為 些大城市、特大城市的政策設置了許多苛刻條件，增加了落戶的難度。同樣，當前城里人因投資、經商、養老愿意下鄉入鄉，也因為鄉村的人才加入有許多障礙，導致下鄉不易。城鄉融合政策所要做的工作，就是順應這種選擇，幫助拆除阻礙流動的各種有形墻、隱性墻。

從城鄉融合發展的現狀來看，自黨的十八大以來，我國在城鄉融合發展方面已經取得了顯著成績。但受制于城鄉二元管理體制，城鄉要素流動不暢、不充分的問題還沒有解決。阻礙城鄉要素流動的原因，主要是部分領域有“墻垛”、部分地段有“堵點”、部分水面有“礁石”、部分管道有“栓塞”。城鄉融合方面的政策重點，就應該是聚焦這些搬墻垛、移堵點、搬礁石、清栓塞，這些工作就是“破”。

從“立”也即鼓勵性政策多年運用來看，其效果需要具體分析。有的鼓勵性政策沒有政策實質性支持，光憑倡導效果不大;有的鼓勵性政策動用了過多的政策資源，對市場有擠出效應;有的鼓勵性政策過度使用，影響了城鄉融合發展內在機制的形成;還有類鼓勵性政策，在少數地方變成了形式主義，甚至搞成“運動”，地方干部群眾非常反感。這些問題說明，鼓勵性政策很重要，但需要合理界定其范圍和限度。

李鐵：城鄉融合要以穩定為前提

這次意見既涉及到戶籍制度改革，還涉及土地制度改革，都事關占中國人口總量半以上的農民的利益。他們的絕大部分是中低收入人口，他們也是改革開放的受益者。對于他們來說，改革是雪中送炭。比如說，在一些城市，城鎮戶籍居民已經形成了 個穩定的利益群體。對他們來說，戶籍管理制度改革的政策可能帶來更多的是未來福利增長的速度會因為人口的增加而放緩。而對于農村轉移人口來說，從進城就業到定居落戶可能得到更多的是新增收益。

“如何緩解這類社會矛盾，需要在推進改革過程中審慎處理。但是從長期來看，新增的人口會增加城市的活力，帶來更多的就業機會，會為城市的增長釋放潛力，也會使城鎮的所有居民都得到更多的預期收益。道理講通了，矛盾就會小很多。穩定的社會結構就不會發生變化。”中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵說。從國際上看，中等收入陷阱和城市化過程中人口的貧困、疾病、公共衛生、社會問題都有關。 些發展中國家由于不能很好地處理穩定和發展間的關系，最后導致經濟發展的失敗，全體國民都要因此而承受代價。所以，強調發展與穩定的關系尤為重要，選擇改革的時機也尤為重要。

孔玲：城鄉融合要把握好“四性”

湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心長沙市基地特約研究員孔玲認為，要實現城鄉融合發展需要把握好其間的四個特性。

是把握城鄉發展空間的統一性。解決城鄉發展不平衡，是著力解決當前我國社會主要矛盾的題中應有之義。解決城鄉發展不平衡問題，就要補齊農村發展短板，摒棄單向農村服務于城市、農業服務于工業的做法;而是建立城鄉融合發展一盤棋的新理念，在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設上加大對農村的支持力度，著重促進農村發展。同時，黨的十九大上我國提出了實現“兩個一百年”的奮斗目標，農業農村現代化也是國家現代化的重要組成部分和基礎支撐，只有從空間上把城鄉都發展好，才能確保城和鄉一道如期完成全面建成小康社會并向第二個百年目標邁進。

二是把握融合發展方法的創新性。實現城鄉融合發展，要在體制機制和政策體系上謀創新，在人、地、物上下功夫，依靠創新來推動。首先，要建立新的體制機制，保障城鄉居民享有權益。其次，要探索創新各項制度，釋放改革動能。各地在穩定農村基本經營制度基礎上，根據實際，推進農村土地制度改革、農村集體產權制度改革、農墾改革等各項改革，同時鼓勵地方創新，尊重基層創造，為城鄉融合打下制度基礎。第三，在改革基礎上建立新的運行機制，營造融合發展的氛圍。通過破除制度壁壘，暢通資源要素進城下鄉的通道，讓城、鄉各類資源能夠互通有無，實現城鄉資源要素合作經營，為城鄉融合發展打下基礎。

三是把握城鄉融合發展資源的互補性。城市、鄉村各有資源稟賦，各具優勢。要堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。一般而言，城市在資金實力、生產技術、經營理念等方面比農村更勝一籌，但農村也有著廣闊肥沃的土地、良好的生態環境以及綿延幾千年的農耕文明等優勢。只有充分發揮城市和鄉村的優勢，認識并利用好鄉村的經濟價值、生態價值、社會價值和文化價值等，運用現代信息技術、新的經營方法促進農村第一二三產業的深度融合，不斷豐富其模式，使農村廣大土地上的現代農業、鄉村休閑旅游、文化體驗、養生養老、農村電商、服務加工等呈現蓬勃發展之勢，才能真正迎來城鄉融合發展的春天。

四是把握融合發展過程的長期性。城鄉融合發展是一個長期的過程，黨的十六大就提出了統籌城鄉經濟社會發展的要求，隨后，城鄉發展一體化也取得了巨大成就，農民收入增加，城鄉居民醫療和養老制度開始并軌。然而，城鄉各方面差距仍然較大。我國有13億多人口，目前農村居住人口近6億，即使城鎮化發展進一步提高，但從長遠看仍然會有幾億人生活在農村，做好城鄉融合工作不可或缺。

總結以上幾位專家的觀點，城鄉融合發展是大勢所趨，要有“立”有“破”，但是，要以穩定為前提處理好各方面利益，穩步扎實有序推進。