我國行政審計監督法律制度研究

王萍

摘要：十九大報告提出要持續改革審計管理體系，創新監管方式，促進經濟社會健康安全運行。由此，繪出了依法行政共同推進、保障權力制衡、提高行政效能的宏偉藍圖，行政審計監督法律制度將走向不斷健全、完善的道路。自1994年《審計法》出臺以來，行政審計監督已步入法制化，尤其是十八大以來，審計監督力度持續加強，監督效果顯著。然而，我國行政審計監督法律制度體系存在著不合理、不健全，專業化水平低等缺陷，與新時期國內高速發展的經濟建設、行政工作不相適應。基于此本文首先對行政審計監督制度的內涵進行闡述，為研究奠定理論基礎;隨后，剖析我國行政審計監督立法存在的不足，并據此提出我國行政審計監督法律制度的完善對策，為改革審計管理體系、創新監管方式提供理論依據，促進行政審計監督功能的充分發揮，為統籌協調全面依法治國奠定堅實的基礎。

關鍵詞：行政審計 審計監督權 法律制度 存在的問題 完善對策

行政審計制度是國家監督體系的重要內容，是維護財政經濟秩序、保障經濟社會健康運行的基石。基于公共受托責任理論，構建完善的行政審計制度、創新監督方式，是十九大以來完善國家治理體系的重要組成部分，有助于建立“法治政府”、“服務型政府”，發揮審計“免疫系統”的功能，強化權力運行制約與監督。

一、行政審計監督制度的內涵

（一）行政審計監督制度的概念

行政審計制度在國家機構中地位顯著，有助于保證國家職能部門有序、穩定運轉，主要包括三個層面的內容：第一，對審計機關的設立、組織、職能等進行明確的規定。中央、地方審計機關設立是核心，是具體執行對國家權力的監督。第二，明確地方審計機關的關系。地方受中央的直屬領導，以《憲法》、《審計法》為核心，確保行政審計工作的獨立行使。

行政審計監督旨在通過對國家機關經濟活動進行審計，其實質由四個要素構成：一是，方式要素，運用審計實施行政監督。二是，主體要素，憲法規定由審計機關行使。三是，權力要素，審計具有監督權。四是，對象要素，行政機關及行政人員。

（二）行政審計監督制度的特點

行政審計監督貫穿于國家機關經濟穩定運行過程，保障行政經濟有序、公共資源合理利用，其特點表現為：

一是，強制性。行政審計是由《憲法》、《審計法》所規定，層級較高，由此，對行政審計的強制性進行了強調。凡涉及國家財政資金的單位、工作人員都依法接受行政監督，對提出的問題、處理結果依法整改。通過法律的規定，確保行政審計的威懾力。

二是，職權法定性。行政審計是審計機關依據法律規定行使職權，做到有法可依、有理有據。在行政審計實務中，必須在法律框架約束下進行，公平公正，依法履行職責、受社會公眾的監督。

三是，獨立性。行政審計工作的開展，不受其他單位、個人的干擾，獨立進行，確保審計結果客觀公正，有效地防范經濟類型案件，提升審計監督的效果。國家從法律、制度層面，對行政審計機關的經費、人員配備、領導任免等基于獨立性原因做出部署，以確保審計監督工作能夠合法、合規、獨立進行。

四是，系統性。行政審計機關規模龐大，在國家經濟社會運行中發揮著“免疫系統”的功能。各層級機關構建行政審計系統，實施整體防御，保障國家資金有序使用，防范舞弊、挪用、貪污等違規違法事件。

五是，廣泛性。行政審計的監督權力來自于人民，在行使審計職權時，尤其要關注社會民生工程，體現執政黨為人民服務的理念。行政審計不僅僅是經濟審計，還要兼顧環境審計、資源審計等，推進民主法治，促進經濟社會健康、穩定運行。

二、我國行政審計監督立法存在的不足

《審計法》自1994年出臺，在2006年進行了修訂，明確將行政審計定位于“維護財政經濟秩序，提高公共資源利用率”。隨后，相繼出臺了審計條例、準則等進行輔助，尤其是財政金融審計監督方面的法規，行政審計監督立法體系不斷完善。然而，由于我國行政審計起步較晚，《審計法》也已修訂了十三年，當前在監督立法方面還存在著不足之處，具體如下：

（一）行政審計監督獨立性缺失，影響審計結果的客觀性

《憲法》、《審計法》對行政審計監督的機構設置、職權行使等做出了明確的規定，但在具體的實施中，存在著獨立性缺失的問題，影響了行政審計工作的公正性、客觀性。雙重領導體制下，行政審計機關同時受中央、地方領導，而在具體的審計實務中，審計對象往往是地方行政機關、重點項目，在監督過程中難免受到限制與制約。行政審計機關運行的經費依靠國家財政撥付，而二者之間又是審查與被審查的關系，盡管相關法律規定審計經費列入政府預算中，但實際撥付并不理想，影響到行政審計工作的有序推進。行政審計監督獨立性缺失還表現在地方審計機關領導的任命，往往由地方政府領導提名，這難免給行政審計工作造成制衡，在職權行使中受到約束。可見，地方審計機關受地方政府領導、經費由地方財政撥付、任命需地方政府提名，由此導致行政審計工作的權限受到了限制，畏手畏腳。現行的行政審計監督體制，存在獨立性缺失的問題，有礙行政審計工作的客觀性與有效性。

（二）行政績效審計缺乏規范化，影響審計監督職能的發揮

《憲法》、《審計法》確立了行政審計機關的審計權威，對績效審計的內容做出了具體的規定，如不僅包括國家資金使用審計，還有公共資源利用審計，旨在構建完善的審計監督制度，使行政審計工作有法可依。然而，關于行政績效審計的標準、方法等未進行具體規定，審計流于形式、問責制度缺失，影響了審計監督職能的發揮。雖然行政審計均形成了報告文件，但由于審計評價標準不統一、方法不明確，導致審計結果無法形成統一標準，無法發揮出為政府決策提供指導的功能。例如，對涉及國家資金的審計，更依靠于財務數據作為審計資料，但公共資源利用審計因缺乏標準導致大多依靠主觀性判斷，難以給政府提供有益的參考。受雙重領導體制的約束，導致行政審計機關自主配置審計資源、開展審計監督受限，且由于問責制度不充足，影響到審計效果。缺乏追求機制已成為審計監督體系最薄弱環節，存在地方政府領導對行政審計工作認識不足、支持不夠，導致行政審計自主性、裁量權受限，審計工作流于形式。

（三）審計結果公告制度不健全，影響了公民的知情權、監督權

《憲法》、《審計法》對審計結果公告制度進行了規定，但并不具有審計實務操作指引。雖然審計相關的條例、試行辦法、規定等對審計實務操作進行了具體的規定，但立法位階較低，且與行政、民事訴訟法等上位法存在著沖突，給行政審計工作造成障礙。例如，針對行政審計機關能否行使財產保全并未有明確的規定。對審計結果公告缺乏剛性約束，導致行政審計機關在公告實踐中主觀判斷性較強。例如，公告的內容、公告的期限、公告的范圍、行政相對人的申辯權等，未進行明確規定，政府部門在簽發審計公告時，基于政府績效、形象等考慮，會直接影響到審計結果的公告，如重大、敏感問題選擇不報告，導致審計資源的浪費。審計公告制度不健全、不具體，導致部分人利用漏洞暗箱操縱，審計結果缺乏真實性，影響了公民的知情權與監督權，審計機關喪失了權威性。未對審計結果的法律責任進行明確規定，問責追責機制不明確，導致案件線索泄露、處理結果反饋不及時等，增加了行政審計風險。

三、我國行政審計監督法律制度的完善對策

自1994年《審計法》出臺以來，我國行政審計監督工作步入法制化階段，但隨著國內經濟建設高速發展、行政工作復雜化等，現有的制度體系已顯得滯后，基于行政審計監督立法中存在的不足，有序提出行政審計監督法律制度的完善對策：

（一）改革行政審計監督體制，提升行政審計的獨立性

充分發揮行政審計監督職能，必須確保對獨立性的價值追求。提高審計機關負責人任命的獨立性、財政經費的獨立性，從立法層面使行政審計部門歸屬權力機關，使行政審計工作不受同級政府的領導與過多干預，推進審計工作的獨立性，保障監督工作順利推進。構建省級審計機關管理制度，對領導任免、人員配備、經費撥付等進行統一管理，實行垂直領導，經費納入到省級財政預算中，報告工作直接向上級審計機關匯報，逐級至審計署，從而保證行政審計監督的獨立性、權威性。結合國際利馬宣言的提倡，繼續完善現有的審計體系，將審計署歸于全國人民代表大會常務委員會，打破現有的雙重領導模式。地方審計報告逐步上報到審計署，再由審計署定期向人大常委會報告，由此提升行政審計的獨立性。

（二）完善審計公告準則，賦予公民監督權與知情權

行政審計是人民賦予審計機關的權利，公民擁有監督權與知情權。由此，審計報告應公開、公正、公平，既能起到震懾作用，又使公民行使權利、提高監督效率。從法律層面規范審計結果公告制度，增強實際應用性，使公民對行政審計工作能夠更深入認識，提高審計機關的公信力。例如，制定審計結果公告操作流程，保證審計信息傳遞、披露、反饋的合法地位，彌補審計公告缺位的問題。又如，明確審計結果公告的法定內容，落實法律責任，推進政府信息的公開，增強行政審計工作的影響力與震懾力。需要強調，擴大公民的知情權、參與權，必須將影響惡劣的社會行為排除在外，避免給社會造成不良的影響，尤其是要多公布積極向上的事件，發揮輿論導向、正面引導社會公眾。完善審計公告準則，需要相應的法律制度進行規范，例如《審計責任法》、《審計公告準則》等，不斷完善立法、規范審計公告規則。在對審計結果進行剛性規定的同時，還需與現有的相關法律進行契合，縮短程序、減少勞動力損耗，完善信息反饋機制。例如，審計公告中對財產的封查，應按照《民事訴訟法》的相關條款，及時進行封存、保管、拍賣，提高審計公告的效率性。

（三）完善績效審計法律法規，推動政府執政能力的提升

隨著經濟高速發展、行政工作復雜化，給行政審計工作帶來了巨大的挑戰。由此，構建科學的績效審計評價體系，能夠使行政審計工作始終保持在科學性、合理性的大框架下進行，也體現了與時俱進的創新理念。推進行政績效審計的量化標準，引入3E理論，即產出（efficacy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness），通過對比深度挖掘和處理存在的問題，統籌提升政府形象。結合部門的特點，尤其是合理確定績效審計項目，配合量化標準制定行政績效審計的定性標準，推進行政審計工作的高效、快捷。隨著國內經濟建設速度加快，對每一個項目展開行政審計，既浪費了資源、又效率低下，由此，持續推進重點項目審計并突出績效審計的重點。關注民生工程，尤其是涉及群眾利益的項目，如棚戶區改造項目、教育城建設項目、環境保護項目等，利用有限的審計資源監督重點項目，更好地發揮行政審計效率，推動政府執政能力的提升。完善政府績效審計程序，利用大數據分析、挖掘，實施層層細化的行政審計績效監督，優化審計資源、提升審計質量。

（四）創新行政審計監督方式，推進審計工作與時俱進

隨著國內經濟建設大步推進，城鎮化、工業化步伐加快，且政府部門業務日趨復雜，審計需求與資源矛盾日益激化，創新行政審計監督方式成為必然趨勢。借鑒國外先進經驗，適度引入新型監督體系，補充完善監督方式，進而提升審計的覆蓋面、專業化。例如，當前注冊會計師事務所等中介機構承擔著上市公司審計事務，通過公開招標的方式，引入經驗豐富的審計人員參與到行政審計中，提高審計的專業化、科學化，將其作為一種有力的補充。又如，利用信息系統實施遠程審計，對被審計單位的財務系統、審批流程等進行分析、對比，借助于行政審計專用網絡進行查詢，對經濟活動進行監督，優化審計資源，有助于提高審計效率與質量，凸顯新審計模式，緩解審計需求與資源矛盾的現狀。鑒于信息安全的考慮，行政審計人員在實施遠程審計時，必須要授予操作權限，將其視為現場審計的有力補充。新形勢下，行政審計工作必須與時俱進，采用統一流程化的模式，發揮“獨立一效能”的均衡，構建具有中國特色的監審合一體系。

結束語：新形勢下，行政審計事業作為監督國家發展的主力軍，關系著經濟建設有序推進、提升行政效率、構建法治中國，持續改革審計監督體系是必然趨勢。對我國行政審計監督立法存在的不足進行剖析，并提出了改革行政審計監督體制、完善審計公告準則、完善績效審計法律法規、創新行政審計監督方式，依法獨立行使審計監督權，為行政審計工作改革打開新思路。