我國地方政府債務化解的對策

摘? 要：21世紀以來，特別是2008年全球金融危機以來，我國地方政府債務問題凸顯，存在風險隱患。

關鍵詞：債務化解;對策

一、我國地方政府債務的發展歷程

20世紀90年代初，我國中央財政吃緊的情況比較嚴重，在全國預算收入中的占比非常低（不足1/4）。在這種情況下，1994年國家層面提出分稅制改革，在中央和地方政府之間初步建立起符合社會主義市場經濟發展要求的稅收征管體系，實現財權上移、事權不變的目標，而地方政府也正是自此之后開始面臨越來越嚴重的財政問題，也是在這一年，《預算法》頒布實施，即不允許地方政府列赤字，舉債融資。

1997-1998年亞洲金融危機之后，地方政府承擔著越來越大的基礎設施建設的壓力，但由于其融資渠道十分有限（不能向銀行借貸或發行債券等）、又受限于“不允許列赤字”的政策約束，使得地方政府陷入較大的財政困境。這種背景下，地方政府成立了融資平臺公司，來承接商業銀行的信貸。以此為分界點，地方政府債務問題開始逐漸進入了人們的視野，隨著改革開放觀念的逐步深入人心和分稅制改革的實施，地方政府財政公共收入不斷擴大的同時和地方政府債務規模也在不斷膨脹，地方政府債務也越來越深刻的影響著我國宏觀經濟的發展。據統計，2004年全國地方政府債務達到2萬億元以上，地方政府債務風險已經對我國經濟安全與發展構成了巨大威脅。

2008年全球金融危機爆發后，世界各國根據自己的實際情況都實施了積極的宏觀調控政策，如擴大投資、財政補貼、結構性減稅、加強對企業的支持力度等。我國也因地制宜的實施了穩健的財政政策、寬松的貨幣政策，出臺了“保增長，擴內需”的總規模達到4萬億元的一攬子刺激經濟計劃，這給地方政府帶來了前所未有的投資需求。這種行為，打破了長期以來中央其通過“信貸和土地”限制地方投資的局面，使得中央和地方政府關于投資對經濟增長的作用的看法達成了高度的一致。接下來的時間里，銀政合作、打捆貸款和城投債等各種產品如雨后春筍般出現，其中最為突出的是城投債和銀政合作。地方政府需要大量資金上項目，銀行自身也有放貸任務，兩者在這種體制下形成了互惠互利的合作態勢，使得銀政合作自然而然成為了地方政府資金來源的主要形式。自1992年城投債在上海首次發行以來，安徽、江蘇、浙江等省份紛紛仿效實施，致使城投債規模快速增長，2002年至2008年的城投債累計發行量僅2757億元，之后，隨著直接債務融資市場的快速發展，地方政府資金需求壓力的增大，城投債的發行規模快速膨脹。2009年城投債的發行量達到3133億元，2010年盡管地方政府平臺債務開始清理，發行速度有所放緩，全年仍發行2970億元。2011年由于城投信用風險事件曾給城投債發行蒙上陰影，但全年仍然達到3644億元。2012年城投債發行規模再次井噴，全年達到8877億元，是2011年的2倍多。根據審計署審計結果顯示，2008年底地方政府債務約4萬億;2009年底全國18個省、16個市和36個縣本級政府性債務余額合計2.79萬億元，部分地方政府的債務率超過100%，最高的達365%;2010年底全國地方政府債務余額達到10.7萬億元，是2008年的267%，是當年地方公共財政收入的147%;2013年6月，國家審計署對全國36個地方政府債務審計結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務3.85萬億元，比2010年增長了12.94%;融資平臺公司、地方政府部門和機構仍是主要的舉借主體，債務余額增長較大，分別比2010年增長22.50%和32.42%;債務資金的投資主要集中在交通運輸、保障性住房、土地收儲和市政建設;而資金來源中，銀行貸款和發行債券分別占78.07%和12.06%;發行債券、其他單位和個人借款增長較大，分別比2010年增加62%、125%，其中發行債券中的短期融資券和中期票據增長比率達113.40%。

2015年我國正式啟動地方債置換工作，當年便發行置換債券規模3.2萬億元，經過近4年的發展，目前置換債券規模也已突破14萬億元。截至2018年末，全國地方政府債務余額18.4萬億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務11萬億元，專項債務7.4萬億元;政府債券18.1萬億元，非政府債券形式存量政府債務0.3萬億元。經第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準，2018年全國地方政府債務限額為21萬億元。

二、我國地方政府債務形成的原因

（1）財政管理體制的原因

從上個世紀八十年代初以來，為適應不同歷史階段的經濟發展，我國財政體制進行了多次改革，主要包括分稅制改革，農村稅費改革，部門預算制度改革，集中收付制度改革，政府收支分類科目改革，省直管縣和鄉財縣管改革等，其中影響最大的是1994年的分稅制改革，它對中央與地方政府的稅收征管體系和財權進行了明確劃分，對政府間的事權的劃分確不是很明確，也是我國地方政府公共財政收入的縮水和債務的快速膨脹的分水嶺。

第一，財權與事權不對稱。上個世紀九十年代初，我國進行稅收征管體系改革實行分稅制，中央與地方政府之間財政體制的主要特征是財權向上集中、事權向下分解。

第二，不合理的轉移支付制度。轉移支付在財政支出中比重高是我國財政體制的有一個重要特點，地方財政支出的很大一部分收入來源是轉移支付的程度高，且越往下層政府，轉移支付占的比重越高。

第三，財政預算管理透明度低。現代財政預算管理制度要求，預算管理信息要做到“公開、完整、可靠、統一”。

（2）債務管理體制的原因

由于我國地方政府債務的管理基礎比較薄弱，使得地方政府債務管理問題也與日俱增。地方政府債務管理制度的混亂，導致地方政府的債務無法準確的統計，也就無法全面估計一個地方政府舉借的債務規模是否合理適度，也就更談不上地方政府對其償還債務能力的準確把握，特別是統計口徑的不統一可能會導致同一個地區的政府性債務數據出現不同;地方政府使用債務資金的管理制度不健全，項目法人制、合同管理制和招標投標制流于形式，在使用債務資金的過程中存在比較大漏洞，資金使用效益也難以得到保證;大部分地方政府債務監管體系不完善完，雖然我國也設置了一些監督職能，制定了多種監督制度，由于難以掌握真實的地方政府債務信息，大大降低了監督部門履行監督職能時的監督效用;債務信息披露機制不完善，缺乏地方政府債務預警機制和債務評估機制，導致地方政府盲目舉債;缺乏償債管理制度，償債的責任也不明確，對債務資金的籌集和使用沒有科學的論證和評估，使債務資金的使用效率低下，資源浪費嚴重;從預算管理方面來看，地方政府的大部分借款收支事項，沒有納入預算。這些管理問題如果不能很好的解決，地方政府債務累積到一定程度將會對經濟的健康運行造成嚴重的不利影響。

三、我國地方政府債務化解的對策

（1）深化財政體制改革，降低地方政府債務

第一，明確劃分中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。各級政府都應遵循“誰出政策誰拿錢”的原則，改變“中央政府請客，地方政府買單”的局面。多數國家都由憲法和法律明確的規定了各級政府的事權、財權的劃分，明確了各級政府的責任，避免了政府之間管理事務中的越位、缺位和錯位現象。根據我國當前體制中存在的問題，結合實際，進一步修改和完善預算法和轉移支付法等相關法律法規，明確和合理劃分地方政府的事權財權，促進地方政府財權與事權的統一，硬化預算約束，規范地方政府的舉債和擔保行為，促進地方政府債務的管理逐步走上法制化軌道，增強地方政府債務管理的主動性和自覺性，有效的防范和控制地方政府債務風險。

第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方政府公共財政收入的規模和質量。地方政府舉債的一個重要原因就是地方政府公共財政收入不能滿足地方財政支出的需要。為了不再增加防范新的、不合理地方政府債務，應當保證地方正常的財政支出需要能夠通過正常、規范的收入來源來解決。地方政府公共財政收入的規模和質量的提高，完善地方稅種體系是一個十分關鍵的內容。根據發達國家的先進經驗來看，健全財產稅征收是一項重要措施，在流轉稅作為中央財源支柱的同時，將財產稅作為地方政府的財源支柱。最適合地方政府管理的稅種就是財產稅，地方政府只要一心一意優化投資環境，政府區域內的財產就會不斷升值，財產稅的稅基就會不斷擴大，相應的，地方政府的財源不斷增長，財產稅就成為地方政府非常穩定的稅源。這樣，在市場經濟條件下，地方政府才能真正將工作重心用于優化發展環境，轉變經濟發展方式，提高區域發展水平，壯大地方稅源，從而形成地方財政收入的穩定增長機制。賦予地方政府一定的稅收立法權是完善地方稅收體系的關鍵措施，地方政府可以根據本地區的實際情況，對具有地方區域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

第三，減輕地方政府的配套壓力。上級財政在確定一個專項轉移支付項目時，往往要求地方政府按照一定的比例給予配套，而地方政府為了爭取這部分轉移支付資金，在地方財力不足的情況下，只有通過舉債進行配套，這樣，即削弱了專項轉移支付補助資金的使用效果，又直接造成了地方政府債務的增長。因此，要對現有的地方政府配套政策進行分類清理并加以解決，根據地方財力情況，該降低標準配套比例的就逐步降低;該取消的堅決予以取消;同時，嚴格控制出臺新的配套政策，對配套政策實行歸口管理，上級財政部門安排和使用對下專項轉移支付補助資金時，要按照量力而行、突出重點的原則，要求下級財政進行資金配套的，必須經法定部門和程序批準。

（2）完善債務管理制度，規范地方政府債務

第一、嚴控政府債務主體。2015年新預算法明確地方政府通過省級政府發行地方債是唯一合法的政府融資渠道，不得隨意設立新的政府性投融資機構。對原有的債務主體按照不同情況分類進行清理整頓，規范并加強對符合市場經濟和公司法運行條件的地方政府債務主體的管理;取消償還能力差、風險大、不具備舉債條件的債務主體資格，禁止其新債。

第二、嚴控政府舉債行為。充分論證舉債行為的科學性和必要性，債務資金的投向要符合國家的產業政策和當地經濟發展的需要，不能違背市場經濟規律而進行經常性支出和競爭性項目舉借債務。進一步明確政府性債務的權利、義務、責任，對不按決策程序盲目舉債，較低水平的重復建設，資金使用效益低下，無法按期還本付息的，追究相關責任人的責任;將債務的借、用、還情況作為評價、考核、任用干部的一項指標，進一步完善領導干部任期經濟責任考核指標體系。

第三、嚴控政府債務規模。地方政府的債務管理部門對債務規模要依據債務風險指標實行動態監控，嚴格控制地方政府性債務適度的規模合理。在控制總量的前提下，不斷優化地方政府債務結構;在債務期限結構上，要合理搭配長、中、短期債務的比例;在債務的幣種結構上，采取債務的幣種多元化的方式來降低匯率風險。

第四、嚴控政府債務風險。截止到目前為止，我國未曾發生地方政府債務危機，但這并不代表地方政府債務管理良好，債務危機的隱患已在某些地方有所表現。我國地方政府的隱性債務和或有債務在債務結構中所占比率較大，債務風險形成的原因復雜多樣，債務危機的形成也是一個逐漸顯現的過程，因此，應借鑒世界各國的政府債務管理經驗，結合我國的國情，制定合理的債務風險控制標準，建立地方政府負債管理預警機制和地方債務規模的量化指標體系。整個政府體系的舉債總量需要由中央政府作統籌控制，地方政府必須結合自身的收入狀況、還債能力的科學預測，慎重權衡發債的規模，并且須經同級人大機構的審議批準。指標體系主要包括一是地方政府償債能力指標—地方債務負擔率。該指標越大，說明風險越高，我國可根據自己國家的國情，結合國外其他國家對地方債務負擔率的經驗來劃定我國舉借內債對該指標的警戒線;二是地方政府當期地方財政收入滿足償債需求的能力指標—債務。該指標反映地方政府債務的規模占當年地方財政收入的比重，從實際情況看該指標一般應不超過100%;三是償債率指。該指標反映當年償還的地方政府債務本息占當年地方財政收入的比重，該比率一般不超過20%。其他還有債務逾期率（當年到期還本付息逾期債務額/當年到期債務額）、新增債務率（當年新增債務額/當年財政收入增量）、利息支付率（當年利息支出額/當年財政收入）等指標。

（3）加快經濟發展，消化地方政府債務

第一、突出主題，轉變經濟發展方式，提高經濟發展質量。地方政府債務消化路徑，一般認為應該在經濟發展的基礎上實現存量消化、增量吸收。但是從我國目前宏觀經濟發展形勢來看，未來財政收入不大可能呈現大幅度持續增長，因此各級政府要切實調整經濟結構，轉變經濟發展方式，提高經濟發展質量。國務院總理李克強2013年10月22日在世界審計組織第21屆大會開幕式上說，隨著經濟增速的“換擋”，財政很難像過去那樣以兩位數增長，我們必須在轉型升級的過程中提質增效，使財政收入與經濟發展相匹配，把財政赤字和債務規模控制在合理范圍內，可持續地支撐經濟的增長、人民生活的改善。首先，要加快產業調整，促進產業振興，切實轉變經濟增長方式，降低消耗，提高資源利用效率，早日形成有利于節約資源的經濟增長方式，力求通過產業調整與技術進步轉變經濟增長方式，并運用配套的貨幣政策，抑制投資過熱，消除經濟出現大起大落的生成機制，自然能夠有效控制地方政府的舉債規模。其次，未來一段時期，在加大對人力資本投資的同時，應以前瞻性的技術投入和高質量的技術改造引領產業結構整體升級。中國經濟的長期增長取決于以知識、信息、研究開發或創新所引致的規模收益遞增、技術進步、人力資本增長等核心內生變量。技術進步的內生化，要求中國必須加大對人力資本的投資，促進勞動力要素合理流動，提高勞動生產率。要素驅動型經濟增長方式向創新驅動型經濟增長方式轉變是我國經濟發展的必經之路，地方政府應該按照市場經濟規律的要求積極營造環境，使技術創新成為區域經濟發展的內在動力和內在需求;積極引導企業按照優勢互補的原則，加強與國際領先企業技術合作的基礎上，加大對戰略領域的關鍵技術投資，突破關鍵核心技術瓶頸，真正實現經濟增長從資本與外需驅動的成本推動階段向技術與創新驅動的內生性規模報酬遞增階段轉變。

第二、突出公平，統籌城鄉經濟發展，夯實經濟發展基礎。首先，要協調推進內生型城鎮化建設。十八大報告將推進城鎮化作為解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題的戰略之一。城鎮化建設帶來的不僅僅是政府債務的擴張，更重要的是城鎮化從需求角度講，有利于釋放巨大的內需潛力，從供給角度講，有利于大幅提高勞動生產率，這意味著經濟發展質量和效益的提升。因此，城鎮化特別是內生型城鎮化建設將會成為吸收政府債務增量的主要渠道。調整財政支出結構，將更多資金投向公共服務領域和社會發展領域，逐步實現人均公共財政支出大體相等。合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將其納入公共財政進行管理，提高使用效率，減少地方政府對土地財政的依賴。推動民間資金投資建設經營性基礎設施，鼓勵和吸引民間資金參與準公益性項目建設。其次，要深化土地管理制度改革。十八大報告提出城鄉發展一體化是統籌城鄉經濟發展的根本途徑。因此，必須牢固樹立“人的城鎮化”這個核心，積極穩妥開展“人地掛鉤”試點，即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸收農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。改革農村集體土地征收制度，保障被征地農民的財產權利。積極探索符合規劃、經批準使用農村集體建設土地的城鎮經營性項目由農民或農村集體經濟組織以多種方式參與土地開發經營的有效形式。

第三、突出特色，培植壯大地方財源，增加地方政府財力。立足地方特色發展經濟，穩步增加地方政府公共財政收入是化解政府債務的根本出路。要按照“又好又快”的要求，牢固樹立突出特色培植壯大地方財源的觀念，切實加快經濟發展速度，努力拓展財政增收空間，壯大地方財政收入規模，增加地方政府可支配財力，逐步化解地方政府債務。一是實施新舊動能轉換，為加強財源建設積蓄強大動力，強化科技創新，堅持低碳發展，實施名牌帶動，培植支柱財源，努力推進新型工業化戰略;二是轉變招商引資方式，為加強財源建設提供項目支撐，項目是加快地方經濟發展、培植壯大財源的源泉活水，要瞄準高端招項目，放大優勢聚項目，圍繞“四新一高”，大力實施產業招商，努力培植地方財政收入新的增長點;三是轉變結構大力發展第三產業，為加強財源建設搭建一流平臺，服務業是壯大財源的活力所在、潛力所在，堅持二三產并重、產城融合發展，推動單一工業經濟向綜合性產業體系轉變，壯大現代物流業，健全金融服務業，積極引進培育知名企業，推動總部經濟、結算采購中心、業務處理中心、中介服務等新興服務業集聚發展，突出地方特色積極做靚旅游業，努力推動基礎財源建設。

作者簡介：李如強，1974年出生，男，漢族，大學本科，單位：臨沂經濟技術開發區財政局，單位地址：山東省臨沂市 郵編：276000。