國企改革中的幾個重點問題及其解決路徑
——以吉林省16家國有企業改革為視角

王麗穎

(吉林大學 法學院，吉林 長春130012)

2015年中共中央、國務院出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》，標志著新一輪國企改革拉開序幕。與全國各地一樣，在這一輪國企改革過程中，吉林省也開啟了國資國企改革攻堅戰。本文以吉林省16家國有企業改革[注]16家省屬國有企業包括省國華資產公司、省水投、森工集團、酒精集團、吉高集團、省交投、省投、吉煤集團、省國有資本運營公司、省信托、吉糧集團、昊融集團、吉農高新、吉盛資產、省農投、省旅游控股集團。為例，針對國有企業改革和發展中出現的勞動關系、債務化解、健全法人治理結構等方面的矛盾和問題，謀劃和探索解決路徑，破解改革和發展的阻礙，進一步深化國有企業改革，促進國有企業又好又快發展。

一、國有企業與職工之間的法律關系處置

企業與職工的勞動法律關系，本質上是勞資法律關系。以往的國企改革偏重于解決國家與企業的關系，即解決財產關系，新一輪國企改革在解決財產關系的同時，開始轉向解決職工與企業的關系問題,即解決勞動關系。無論是第一輪國企改制還是新一輪國企改革，都涉及國有企業與職工之間法律關系的處理。一般國有企業與職工之間的法律關系主要存在以下幾種問題。

1.企業職工勞動關系隸屬不明確。即職工原有事業編制沒有解除，同時在國企任職，勞動關系隸屬不明確。根據現行法律、政策規定，全額事業編制人員工資由財政負擔，比照公務員制度；企業職工的工資由企業承擔，屬于勞動關系。基于目前現狀，解決問題的辦法應是對勞動關系隸屬不明確的國有企業職工進行梳理，如改制時未明確解除事業編制，且員工亦未與改制后的國有企業簽署勞動合同的，可由員工本人自主選擇，或選擇回原事業單位，繼續按事業編制管理，或留在改制后的國有企業，由國有企業與其補簽勞動合同，按勞動法律關系處理。針對因員工選擇回事業單位造成國有企業技術人員短缺的問題，可參照《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》(人社部規[2017]4號)規定，采取事業單位專業技術人員到企業掛職或者參與項目合作的方式，強化對企業的技術支撐。

對于省直部門及事業單位所屬企業脫鉤劃轉的企業，有部分企業一套人馬兩塊牌子(既是事業單位又是企業)，無法實現徹底脫鉤，應以省屬事業單位改革為契機，明確單位性質，確認為行政性和公益性事業單位的，由人社部門管理；確認為企業化管理的事業單位或國有企業的，由相關主管部門或省國資委監管，使企業真正成為市場主體，充分參與競爭，增強企業實力。

2.“買斷工齡”員工的社保接續問題。“買斷工齡”是國有企業在改革過程中安置富余人員的一種辦法，即參照員工在企業的工作年限、工資水平、工作崗位等條件，結合企業的實際情況，經企業與員工雙方協商，報有關部門批準，由企業一次性支付給員工一定數額的貨幣，從而解除企業和富余員工之間的勞動關系，把員工推向社會的一種形式。一旦員工接受了買斷工齡，實際上就與改制后的企業徹底脫鉤成為自由職業者。由于在企業改制時，當地社會保障制度還沒有建立，或剛剛建立尚未實際運營。導致接受買斷工齡的員工，不能像依舊在改制企業任職的員工一樣，由企業將員工既往已經向單位繳納的社保統一落在社會保險機構，由社會保險機構承接員工的社會保障。[1]買斷員工成為自由職業者未再就業，其在原改制國企已經繳納的社保因沒有接續到社會保險機構的入口，而使買斷員工權益受損。

鑒于上述情況，應對已經改制的國企，梳理改制時的歷史檔案，查詢改制時是否對買斷員工社保接續到社會保險機構事宜作出安排，如已經作出安排但改制國企未履行的，應督促其履行；如未作出安排，可由改制國企與社會保險機構、買斷員工三方進行協商，將買斷員工既往已經繳納給改制國企的社保轉移至社會保險機構，買斷員工自行補足其未在改制國企任職期間的社保，在買斷員工符合享受社保待遇的條件成就時，由社會保險機構向買斷員工發放養老金。對于這類人員，可以參考上海市的做法，采取“企業管保障、職工掙口糧”模式，實現身份置換，即在解除勞動關系的同時保留社保關系，繼續為這部分職工繳納社保基金，直到達到退休年齡為止，逐步解決職工安置問題。

3.職工參與國企改革方面的法定權利。國企改革中涉及職工分流安置事項的改革方案，應提交職工代表大會審議通過，并對安置方案進行公開，聽取職工意見，讓職工充分行使參與權、知情權和監督權。[2]職工可以根據企業目前的經營狀況，自行選擇是否與企業解除或終止勞動合同關系。且要保障在解除或終止勞動合同關系時改制企業為員工補繳之前所欠繳的相關社會保障費用，并向員工支付法定的經濟補償金。因改制企業原因解除勞動關系的，員工可依法申請享受失業金。

二、化解企業債務風險

杠桿率高、債務負擔沉重是國有企業的一個突出問題。如圖1所示[注]數據來源于吉林省國資委。，吉林省省屬國企負債率起點高，最低點時的負債率都在60%以上，2015年末的整體資產負債率接近80%，遠高于企業正常運營的合理比率，也高于全國66.3%的平均水平。再如圖2所示[注]數據來源于吉林省國資委。，負債總額總體增速快于資產總額增速，說明債務風險問題突出。綜合分析，2010年資產負債率下降，資產總額增速快于負債總額增速，國企經濟效益向好。這得益于第一輪國企改革中債務處置的成效。在當前我國經濟下行壓力較大的背景下，債務風險迅速上升，亟需化解。國企債務成因復雜，債務結構不合理問題突出。單純依靠傳統的債轉股和核銷債務等簡單手段已不能完全化解，必須從深層次入手，通過系統工程來優化企業的債務結構、降低杠桿率，從實質性、根本性上化解企業債務風險。

圖1 吉林省國有企業資產負債率分析圖

圖2 吉林省國有企業資產和負債增長分析圖

從國企現狀看，企業經營困難表面是債務負擔過重，實質上是產能過剩、庫存過多、市場化程度不高、治理機制不完善等多種原因引起的。在化解國企債務風險時，要把企業降杠桿、處理債務問題和處理不良資產、國企改革、市場化建設、法治手段結合起來，綜合考慮，綜合施策。主要途徑如下：

1.對國企進行重組。本文所稱的重組是一個廣義概念，包括企業合并、分立、資產剝離、股權轉讓、企業兼并、破產重整等一系列對企業股權結構、資產結構等進行重組相關的法律行為。重組可以是在國企內部進行，也可以引入民企參加；既可以在吉林省內解決，也可考慮跨地區合作。重組的核心目的在于通過重組集中優勢資產，合理運營非主業、閑置資產，處置虛增資產，化解歷史包袱，消滅“僵尸企業”。一是優勢資產。通過重組將優勢資產整合到一起，能夠引導企業精益化經營，突出主業，優化產業鏈布局，大幅提高企業的運營能力。企業的運營能力提升后，其自身的造血能力增強，對抗債務風險的能力自然也得到提升。且優勢資源匯聚后，企業的信用評級、融資能力也將進一步增強，可以利用更多的融資渠道(產業基金、政策性貸款等)、金融工具(如發行境內外債券、票據、永續債等)籌集資金，債務期限、財務成本都將下降，債務結構將得到根本性的改善。二是非主業、閑置資產。對于非主業、閑置資產，通過充分的調查后，予以分類清理與處置。對于有經營價值但非主營業務的資產，可通過混改方式引入民營資本，利用民營資本的市場化優勢來提升該部分資產的經營價值，國有資本退居財務投資者地位，獲取合理的投資回報。對于無法運營的閑置資產，可考慮通過出售、租賃等方式予以盤活，實現國有資產的保值。三是虛增資產。部分國企中存在通過資產評估虛增利潤的情況，該部分虛增并不會給企業帶來真實經營效益，反而增加了企業的財務成本，成為企業的負擔。在重組過程中，應考慮通過合法途徑予以處置。四是歷史包袱。對于因歷史原因國企所背負的各種包袱，可在重組過程中通過進一步深化改革、混改等方式，通過市場化方式逐步化解。五是“僵尸企業”。對于債務負擔沉重、無法繼續經營的資產、“僵尸企業”[3]，重組集中后，可考慮通過企業清算、破產清算等方式予以“消滅”，實現市場出清。重組是一種復雜的企業運營行為，重組方案應當經過充分的評估與論證，以保證其合法性與合理性,推進過程中應當履行法律程序，保護相關利益者(如銀行、債權人、職工等)的合法權益，保證重組達到預期效果。[4]

2.加大對國企的金融支持。加大金融支持，并不是指傳統的單純追加貸款，而是通過多種舉措來為國企提供切實的金融幫助，改善企業的債務結構。主要方式有：一是企業重組過程中，提供并購貸款等融資來提供幫助，配合重組方案調整融資方案(重組通常需債權人同意)為重組成功提供便利；二是允許符合條件的企業發行優先股、可轉換債等方式來籌集資金；三是對有經營能力、短期有困難的企業，給予債務置換、延期、減免利息等幫助，改善企業債務結構，降低短期償債風險；四是鼓勵企業通過發行債券等方式融資，降低杠桿率，優化債務結構；五是鼓勵產業基金等加大對企業的支持，增加企業籌資渠道；六是鼓勵、幫助企業(特別是集團化企業)加強資金的管理、運用、融通能力，提高資金使用效率。由于重組后企業的融資能力與渠道相對更好，能獲得更多的金融支持。所以，應以企業重組為第一要務，鼓勵金融業為重組提供支持。

3.引入股權投資形式。一是進一步推進混改。通過混改引入民間資本，除可改善企業的治理結構、活化經營機制外，最直接的效果就是引入新的資本，迅速緩解企業的債務風險。混改的核心目的是引入市場化經營機制。推進混改，應選擇那些競爭性國有企業先行先試，堅持宜控則控、宜參則參的原則，尤其是股權分散的國有企業，不必一定堅守51%的股權底線，控股40%或30%也是可以的，推動國資管理從“管企業”向“管資本”轉變。二是債轉股。銀行債權轉股權，屬于將貸款的間接融資變為股權的直接融資。推進債轉股，能夠切實降低企業杠桿率，助推完善現代企業制度、實現降本增效，也可以降低銀行的金融風險。債轉股的成功與否，關鍵在于是否堅持充分的市場化運作，因為股權投資的風險相較債權投資風險要高，流動性也低，如果不是市場化行為，相當于強迫銀行等金融機構用高風險投資置換了低風險投資，容易產生新的金融風險與道德風險。《商業銀行法》規定商業銀行不能直接向工商企業直接投資，銀行不能對企業直接持股，故銀行須將債權轉讓給實施機構，再由實施機構對企業持股，形成三方主體：銀行、實施機構、對象企業。上一輪債轉股的實施機構主要是獨立于銀行的資產管理公司。在本輪債轉股過程中，銀行為加強對債權轉股權的主導權，中農工建交專門成立自己的資產管理公司，通過資產管理公司把銀行債權轉化為對企業的股權。第一個債轉股央企——武鋼集團、第一個債轉股地方國企——云錫集團都是通過建行信托完成債轉股。吉林省債轉股企業，要堅持市場化、法治化原則，依托資產管理公司[5]，作為債轉股的實施機構，將債權轉化成股權，確保國有股權不被稀釋。此時，債轉股的比例尤為重要，它決定了改革后的國有企業股權的構成。從外省已實施債轉股的地方省屬企業看，債轉股的比例一般為降低企業杠桿率10%～20%之間。吉林省債轉股項目要立足每個企業實際，科學設計，穩步推進債轉股。三是上市等資本市場運作。將有條件的國有企業改組后，向國內或者國外公眾公開發行股票上市，是快速、大量引入直接融資的一種市場化運作方式。通過上市，可以為企業打開通向廣闊資本市場的大門，其融資渠道和融資方式廣泛，籌資成本較低。但因上市對于企業規范性、可成長性等方面的要求較高，以現有企業的狀況難度極大，必須結合企業重組進行。因此，可以考慮被上市公司并購等方式對接資本市場、引入資本，或者通過標準相對較低的“新三板”渠道對接資本市場。

4.對國企進行破產重整與清算。對于資不抵債、經營效率較低或者有明顯喪失償債能力的“僵尸企業”依法予以出清的一種重要方式就是破產重整和清算。其中，對于那些嚴重資不抵債、資產質量較差、主營業務落后或發展前景黯淡的企業，破產清算不僅可以解決企業債務問題，還可以依法、徹底地解決企業長期積存的職工、稅務、金融、股權等各種歷史遺留問題。對于那些資產狀況良好、主營業務成熟、利潤率較高，僅是因為盲目擴張、投資掣肘或者一時資金鏈斷裂陷入困境的企業，破產法中的重整程序不僅可以實現依法消減債務、解決歷史遺留問題、化解企業及社會矛盾的目的，還能夠通過法律途徑和手段實現企業生產經營方向的調整、資產結構的優化以及具有實力的戰略投資者的引入，從根本上促成企業恢復持續經營能力和盈利能力，徹底卸掉歷史包袱、擺脫危機。

由于國有企業均牽涉眾多的分、子公司。因此，從集團層面可能不適合進行破產清算，但是，如果集團層面的歷史債務等問題不能夠有效解決，仍然會對集團及下屬公司的諸如重組、上市、融資等經營活動造成重大影響，甚至可能對集團發展戰略形成實質阻礙。對此，可以考慮對符合條件、有實力、有價值的企業從集團層面進行重整，一勞永逸地解決集團歷史問題。對于集團下屬一些資不抵債、產品無市場前景的子公司，可以通過破產清算清償債務，減輕集團整體負擔，優化集團資產和業務結構。

5.關注化解國企債務風險中的稅收問題。在化解國企債務風險過程中，由于企業規模大小不一、盈利能力不同，股權結構復雜程度各異，方案設計路徑多樣，與之相關的稅務處理復雜專業，會導致不同方案項下的稅負成本各異，甚至相去甚遠。由于稅負成本直接影響改制重組的收益和效果，因此在化解國企債務風險過程中，應重點關注稅收問題。財政部、國家稅務總局陸續發布了《關于促進企業重組有關企業所得稅處理問題的通知》、《關于非貨幣性資產投資企業所得稅政策問題的通知》等政策，擴大重組特殊性稅務處理適用范圍，對非貨幣性資產投資允許遞延納稅等，逐步釋放政策紅利，支持企業并購重組，優化企業發展環境。由于涉稅業務專業性強，需要熟悉和綜合掌握稅收、財務、法律復合性知識的專業人士充分參與并購重組等方案的制定，一方面確保合理利用現有稅收優惠政策，充分考慮稅負成本，設計最優方案，最大限度實現并購重組各方利益；另一方面嚴格遵循稅收法定原則，充分體現稅法遵從，對于無明確稅收優惠政策的環節嚴格依法納稅，規避涉稅風險。

三、完善現代企業法人治理結構

建立合理、完善的現代企業法人治理結構，是深化國企改革的重要目標之一，也是充分履行出資人職責、保護國有資本權益、國有資產保值增值的重要措施。1992年，國家提出國有企業建立現代企業制度的改革要求，吉林省國企實施股份制改革，建立起股東會、董事會、監事會和經理層的現代企業制度形式，但是相關的架構設計并不合理，沒有充分運用法律賦予的權利，沒有充分理解與運用相關制度，形似而神不似。為貫徹落實《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，結合吉林省實際，應在以下幾方面加強法人治理結構建設。

1.促進黨建優勢與現代公司治理相融合。堅持黨的領導，加強黨的建設，是國企的“根”與“魂”，是國企的獨特優勢。必須把黨的領導融入公司治理的各個環節，確保黨和國家方針政策、重大決策部署的貫徹執行。在改革過程中，應將黨的領導寫入公司章程，并細化黨建工作體制機制。在體制設計上，可借鑒央企黨建工作經驗，采取“雙向進入、交叉任職”和“一肩雙職、體內融合”的領導體制，即董事長兼任黨委書記，監事會副主席兼任紀委書記。選派熟悉經濟工作和黨務工作的復合型干部擔任黨委書記、董事長，將黨建優勢納入現代公司治理的工作格局。在機制設計上，黨委決策事項，董事會未通過的，如果是經營事項，應提交黨委會重新討論，再次決策；若是非經營事項，以黨委決策為準。

2.重視法人治理結構的制度設計與章程制定。法人治理結構的安排決定了未來各股東如何行使權利，如何保障其出資權益。在國企股權多元化、甚至混改后國有出資方處于小股東地位的情況下，法人治理結構是否合理，決定了國有出資方能否充分代表政府行使出資人職責、能否保障國有資本權益、能否保護國有資產不受損失。所有治理結構設計安排，都必須落實到公司章程中，否則將無從依憑。國企改革應當重視制度設計：一是明確“三會一層”的具體職責分配。股東會、董事會、監事會、經營管理層(總經理、財務負責人等高級管理人員)，是公司經營行為的決策者、執行者與監督者。“三會一層”的職責分配直接影響了企業運營狀況和國有資本的保值增資。對不控股或作為小股東的國有股東，應當保證其在企業運營中對關聯交易、融資、擔保等重大事項決策具有否決權，對企業日常經營有充分的知情權與保障渠道，提出異議有充分的表達與救濟途徑。二是明確利潤分配方式與清算后的剩余財產分配方案。三是在企業章程中明確黨對企業的領導。四是明確國有資產管理機構對于資產處置的審批權限和程序。

3.慎重引入優先股等特殊類型股權。優先股是指依照公司法，在一般規定的普通種類股份之外，另行規定的其他種類股份，其股份持有人優先于普通股股東分配公司利潤和剩余財產，但參與公司決策管理等權利受到限制。優先股等特殊類型股權的概念最近比較熱，但是如需引進應當慎重。由于優先股的決策管理權受到限制，所以僅適合在已經建立相對完善法人治理結構、內控制度嚴格的企業，且國資投資的目的更多是財務投資或產業引導，不適合大面積設置。

4.在人員選任上引入市場機制，使治理結構真正“活化”。很多國有企業在“三會一層”的人員安排上，存在兩個突出問題：一是行政化管理色彩濃厚。企業內部機構設置和人員級別都是參照行政機關設置，造成企業不像市場主體，更像行政機關，制約了企業的效能和活力。政府對國企的管理未完全實現政企分開[6]，國企高管行政任命成為慣例，范圍擴大到副總層級，在政府工作過的行政人員進入企業參與經營管理成為主流，觀念上具有行政管理色彩。董事會作用被弱化。以董事會為中心的法人治理結構受“出資人主義制約”，把本應由董事會決策的事項上到國資委甚至省政府決策，把“備案式”監管實質上變異為“備案式”批準。二是“三會”人員與經理層人員重合，職能不清。股東會、董事會、監事會的部分人員與經理層人員重合，無法實現所有權與經營權分離、決策權與執行權分離，形成自己決策自己執行，自己監督自己的現象，背離了公司法人治理結構設立的初衷和目的。

應完善“三會一層”的管理體制，強化管理職能。一是健全以董事會為核心的公司決策體系。嚴格按照《公司法》的規定，消除董事會產生的隨意性，規范董事會與經理層的委托代理關系。在章程中加強董事會建設，在投資、自主決策、工資總額、員工激勵方面授權或放權給董事會，明確董事會職責與獎懲機制，發揮外部董事作用，建立和完善董事的信息披露制度，強化董事對公司的義務和責任，充分發揮董事在公司經營決策中的作用。推行職業經理人制度，遵循內部培養和外部引進相結合的原則，將現有經營管理者與職業經理人身份進行轉換，逐步實現市場化選聘職業經理人。二是強化監事會的監督職能。健全企業監事會制度，在公司章程中規定監事會職責，在制度上保證監事知曉公司的決策事項。同時，優化監事會成員結構，適當增加外部監事，確保監事的獨立性。在監事的選任上要側重精通公司業務、財務、法律方面的人才，真正能夠起到監督的作用。