國有林場改革背景下國家森林公園旅游發展研究

吳燕秋 劉庭

摘要：自2015年啟動國有林場改革以來，各地國有林場紛紛根據實際情況制定實施方案，并抓緊落實各項工作。其中涉及森林公園旅游版塊，在國有林場實施方案意見提高“暫時不能分離的業務待條件成熟進行分離”。給國家森林公園森林旅游發展帶來許多不確定性和可能性，各地也在紛紛探尋森林旅游發展道路。本文以良鳳江國家森林公園為例（簡稱“良鳳江公園”）進行個案研究，努力探尋在國有林場改革背景下，森林旅游未來發展的可能性，并提出發展建議。

關鍵詞：良鳳江 國有林場改革 國家森林公園

從1992年國家森林公園急速發展以來，森林公園森林旅游發展積累了許多經驗，但同時在市場發展道路上也遭遇到許多問題，特別是行政事業體制下經營體制與市場的沖突已成為影響森林公園未來發展的一大桎梏，亟待尋找解決的出路。良鳳江公園作為廣西森林公園旅游發展的先鋒，在長達30多年的發展道路里面，經歷了森林公園大發展、旅游市場波動、國有林場改革等一系列情況，同時積累豐富的經營經營及較好的市場口碑、影響力，近年良鳳江公園抓住環綠城森林旅游圈發展機遇，從戰略層面提出良鳳江景區升級，投入大量資金開展旅游基礎設施建設，積極探尋森林旅游發展之路，一直占據廣西森林旅游發展前沿陣地，其發展歷程具有較鮮明的代表性。本文以良鳳江公園為例，探尋在國有林場改革背景，森林旅游未來發展的可能性，并提出發展建議。

一、良鳳江公園旅游發展現狀

良鳳江公園位于廣西南寧，屬市郊型森林公園，距南寧市中心14.5公里，國道322線縱貫景區，區位交通非常便利。它前身是1964年建立的良鳳江植物園，1992年9月9日國家林業部批復建立“良鳳江國家森林公園”，面積為248hm²。2012年12月，連山景區納入良鳳江公園經營范圍，公園總面積擴大至1348hm²。管理體制實行與南寧樹木園（國有林場）“兩塊牌子、一套班子”管理，屬經營性事業單位。公園以“植物王國”之美稱享譽區內外，園內引種國內外喬灌木樹種1740種和變種（屬國家級保護植物85種），是華南地區較具影響力的樹木標本園。現有鳳江綠野、菩提文化苑、游樂世界三大主題景觀區，經過多年發展已成為集森林生態、濕地景觀、佛教文化、運動養生、科普教育、美食會務為一體的市郊公園，先后獲得全國文明森林公園、全國科普教育基地、自治區文明單位、南寧市十佳旅游景區等榮譽，2012年景區被評定為國家4A級景區。公園對外經營以非法人機構旅游服務部名義開展，進行獨立核算，年平均接待20萬人次，旅旅游總收入1400萬元左右，發展的空間和潛力還有待進一步挖掘開發。

二、良鳳江公園國有林場改革實施進度

2014年內設機關科室公園管理科成立，成為公園管理的專門機構，主要負責公園規劃、科普等工作，不參與旅游經營。2017年南寧樹木園完成國有林場改革，職能科室公園管理科與經營部門旅游服務部合并，成為管理、經營森林公園主要部門。良鳳江公園在這次改革中著重體現森林公園公益性改革方向，力求通過此次改革理順行政管理與森林旅游服務管理關系，但由于森林旅游產業暫無獨立的企業法人，森林旅游等經營活動暫不分開，經營主體仍為南寧樹木園，職能科室公園管理科成為實施森林公園管理、負責森林旅游經營的部門，其業務突出以資源保護、科普教育等公益性工作為主體，經營具體實施單位為非法人機構森旅服務部。森林旅游所有權、經營權尚未分開，企業化運作仍在事業管理體制下進行運行。

三、良鳳江公園森林旅游發展存在問題

良鳳江公園雖然完成了國有林場改革的步驟，但是森林旅游經營版塊與事業單位關系仍未完成分開，在實際操作過程中受到行政約束影響比較大，在市場戰略、人事任免、員工績效、企業管理方面都有很多掣肘，主要表現在以下幾個方面：

（一）旅游發展戰略決策跟不上市場變化

企業以追求利潤最大化為目標，在事業單位行政體制管轄下森林公園仍要承擔部分社會職能，諸如科普教育、人員就業、森林生態文明建設等，給企業發展帶來較大負擔，在戰略制定上也以生態保護優先，與一些經營決策存在沖突，為平衡這種關系導致市場反應能力相對滯后。此外，一些新項目引進、建設受到行政審批的限制或周期過長而達不到企業預期收益。森林旅游資源同質化嚴重，規劃建設、產品開發與市場需求匹配度弱，與市場需求相脫節，或造成主動創新上的惰性，市場競爭力受到不斷崛起的農家樂、新興旅游景區的挑戰。

（二）人才機制不靈活，一線員工流動性大

一是高級管理人才缺乏。經過多年發展，公園雖然積累了相當的旅游發展經驗，但缺乏有經驗的旅游管理、營銷策劃、科普講解、財務管理、宏觀管理高級人才。二是一線崗位人員流動大、招聘難，現有人員積極性得不到提高。三是存在編內、編外人員同工不同酬現象，給團隊建設帶來困難。總得來說人事崗位設置、團隊激勵政策受行政體制限制，無法根據市場條件進行調整。

（三）資金不足制約發展

資金不足是困擾森林公園發展的最大瓶頸。一是林場自有發展資金不足，按照公園目前的營收水平，難以支撐項目升級換代所需投入。二是森林公園缺乏專項旅游發展資金支持，只能通過以林業道路、林業監測服務設施等為名開展申報，因服務目標不一致，在規劃和設計過程中就容易造成偏差，或因林地性質和歸屬部門管轄問題，在申報手續上也會遭遇很多困難。三是招商引資落地難，受政策和市場制約，新的旅游項目不能及時開發，嚴重限制了森林旅游業發展的步伐。

（四）森林公園規劃政策上遇尷尬

森林旅游發展遭遇許多政策上的尷尬。良鳳江公園總體規劃直接上報直屬上級部門審批，沒有經地方政府審批，在地方項目申報上不占優勢。地方政府一些重要的城鄉規劃也沒能很好對接，地方投入資金少之又少。森林公園土地性質為林地性質，在項目申報過程中，往往很難匹配國家項目申報要求，項目審批上遭遇比較大的阻力。

（五）經營和管理水平不高

經營管理思維固化，創新不足，發展思路、管理方式跟不上網絡時代發展的步伐，考核、激勵、效率、服務質量，運作程序還需要進一步理順，協作關系不暢，管理系統亟待更新，景區智能化水平較低。一線人員到管理人員市場、服務、競爭意識有待提高。

四、結論及建議

（一）堅持把生態建設放在首位，是實現森林旅游可持續發展的前提

2016年習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”重要理論，將森林生態建設提上了新的高度。加強對森林公園的資源保護，始終是森林公園建設的首要任務，也是森林公園管理機構的主要職責，更是森林公園發展的根本，切忌為追求眼前和局部利益，而犧牲長遠和全局利益的短視行為。無論是何種機制運營，國家重要生態資源不容破壞，這是森林旅游產業得以長足發展的前提。

（二）理順行政管理與森林旅游服務管理關系，不斷活化管理體制和經營機制

公園管理科是實施森林公園管理的主要機構，其業務應突出森林公園的公益性質，重點放在加強資源保護、風景林營造、公益性基礎設施建設及強化森林風景資源資產管理方面，履行各項公共管理和建設的職能。在確保森林資源保護的前提下，根據時機情況，創新經營機制，探索所有權與經營權分離，建立企業化運作機制，實現旅游經營獨立自主與市場化。

（三）建立完善的融資渠道，加快森林公園的開發和建設

森林公園開發和建設需要大量投入，但林場自有資金有限，不足以支撐大規模的旅游建設，資金來源途徑少且不穩定。為解決資金問題一方面可以采取合作、合資、聯營、承包、租賃等多種形式，吸引民間資金參與森林公園開發和建設，多渠道、多層次、多形式籌集資金。另一方面建議政府層面通過設立森林公園旅游專項發展基金，鼓勵PPP運作模式等方式改善投資結構。同時要完善融資保障機制，完善投資運營、合作建設規范相關法律制度和實施細則，涉及國有資產處置問題，要有明確的法律依據保障投資人利益，同時避免國有資產的流失。

（四）準確把握和定位，全面推進森林公園產品體系建設

準確分析市場及資源特色，創新開發、策劃具有森林特色且具市場影響力的拳頭產品，打造特色鮮明的旅游品牌。品牌成為森林生態旅游觀光業成功和發展的核心要素之一，沒有品牌就沒有競爭力。充分發揮自有優勢，進一步挖掘森林生態、康養等森林文化內涵，把以森林為代表的森林品牌做強叫響，努力構建食住行游娛購六要素產品體系。

（五）強化企業化管理思維，積極融于市場競爭機制

從戰略角度做好旅游發展布局，進一步完善企業管理框架及規范，特別是市場營銷整體戰略、員工薪酬激勵政策、成本管理等制度，提高企業效率。進一步完善景區景區職能設施，提高智能化水平，融入互聯網時代的廣闊市場，抓好宣傳推廣，善用網絡宣傳手段，時刻保持市場的關注度。著力抓好員工團隊建設，提升服務質量，創造更優的市場口碑。