論中國特色社會主義法治政府的核心目標與建設標準

摘 要 2019年開始，我國將在全國范圍內對法治政府建設進行監督考核以及示范區遴選。法治政府建設關系社會治理的方方面面，在全面依法治國進程中的作用重大，中國特色社會主義法治政府建設的核心特征是“保障最大多數的人的合法權益的實現”，中國特色社會主義法治政府的建設堅持“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”等六大標準。

關鍵詞 法治政府 中國特色社會主義 核心目標 建設標準

作者簡介：王曉杰，中共浙江省委黨校法學教研部教授，法學博士，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D616 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.292

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央全面依法治國的新思想指引下，黨中央對依法行政與法治政府建設作了周密部署，依法行政與法治政府建設取得顯著成績。2019年5月，中央全面依法治國委員會辦公室印發《法治政府建設與責任落實督察工作規定》《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》兩大文件，在全國范圍內開展對法治政府建設的監督考核以及示范區示范單位遴選工作。“什么是中國特色社會主義法治政府”，“如何加快建成中國特色社會主義法治政府并使其在全面依法治國總目標實現過程中發揮出能動作用”，是法治政府建設要解決好的重要問題，這不僅關系到決勝小康社會建設目標的實現，也是法治建設能否為基本實現現代化提供基礎與保障的關鍵。

一、中國特色社會主義法治政府建設的核心目標

選擇走什么樣的法治道路，是由一國的國體政體、歷史傳承、文化傳統、發展水平等因素決定的。習近平總書記強調指出：“歷史條件的多樣性，決定了各國選擇發展道路的多樣性?！庇捎诟鲊鴼v史、文化、國情和發展道路不同，存在著不同的法治建設模式，如建構論和演化論兩大法治發展模式。中國必須堅持中國特色的“上下結合”的法治發展模式，其中黨的領導是首要原則，通過國家公權力機關的率先引領，在全社會樹立尊法守法的氛圍，達到“法治國家、法治政府、法治社會”一體化建成的目標。中國的法治道路體現了“以人民為中心”的發展觀，與黨的“為人民謀幸福”的歷史使命相一致;其核心目標是保障最廣大人民群眾的利益。中國共產黨人的初心和使命是為人民謀幸福，為人民謀利益，在我國現行《憲法》第33條中規定：“國家尊重和保障人權”，黨領導中國特色社會主義事業不斷發展實現了政府對國民的憲法義務。這一憲法義務落實到行政法上即政府依法保障行政相對人的合法權益，這是我國法治政府建設的憲法原理和憲法依據。因此，“保障最大多數的人的合法權益的實現”是中國特色社會主義法治政府的核心目標，這與法的實質正義的標準相統一。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》以及黨的十九大報告中將法治政府的標準規定為職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信六大標準，該六方面必須同時具備，其中任何一方面缺位，都不能稱為法治政府。而這六大方面圍繞著一個核心“保障最大多數的人的合法權益的實現”，這是中國特色社會主義法治政府的靈魂，這是中國共產黨的初心與使命所決定的，是我國的法治政府建設區別于任何西方國家的核心目標。習近平總書記指出：“必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民?！边@也是法治政府建設領域中的中國共產黨人的初心和使命。法治政府建設作為社會主義法治國家建設的重要內容，將堅定地沿著中國特色社會主義法治道路前進。

二、中國特色社會主義法治建設模式中法治政府的能動作用

習近平總書記強調，要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面”。這一論述揭示了中國特色社會主義法治的建構模式以及中國特色社會主義法治內生邏輯。這一模式具有動態調節的優越性。

政府在中國特色社會主義法治進程中是重要的主導力量，發揮著承接法治國家建設任務及推動基層社會的法治化的功能。在這一進程中，具有中國特色的社會主義法治政府建設的內在邏輯體現在三方面：一是黨帶頭守法;二是發揮關鍵少數的在依法辦事方面的率先垂范作用;三是通過“誰執法，誰普法”責任制考核發揮政府在法治建設領域的帶頭作用。這三方面的機制表明，在中國，法治政府建設絕不是僅僅依法控制行政權，行政權不逾越法的邊界僅僅是底線要求，在法治中國建設進程中，法治政府承擔承上啟下的紐帶作用，在政府管理領域率先實現法治化，既可以推動法治中國頂層設計各項目標的落到與實現，又可以在基層社會發揮能動作用，促進法治社會的建成。因此，在“三者一體化建設”的法治中國內生動力模式中，法治政府是起到核心與紐帶作用的。在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記更強調指出：“建設法治政府是全面推進依法治國的重點任務和主體工程”。在我國的法治政府建設中，行政權既要守法，又要積極能動發揮在法治建設領域、民生保障領域、社會服務領域的能動作用。徹底領會我國頂層設計中的法治政府的功能定位，就必須結合中國特色社會主義政治道路和我國社會發展的歷史進程以及當前階段我國所處的歷史階段的具體國情。一是中國的政治道路不同于西方國家，中國人民經過漫長的革命斗爭的歷史選擇了中國共產黨的領導的一黨制和人民大表大會制，我們建立起人大領導下的立法權、行政權、司法權、監察權相對獨立又緊密合作的政治制度。在我國，黨的領導是一切事業勝利的基本保障，此為一。二是領導干部、關鍵少數相比較于一般執法人員，不僅在決策環節發揮關鍵作用，在執法與監督環節均起到更重要的作用。三是執法是社會影響面最大的環節。行政意圖表達于外部形成行政決定，行政決定落實到社會生活中，產生客觀的約束力。行政決策、行政決定通過執法環節影響到行政相對人的權益、公共利益和國家利益。從上述中央政策中關于法治政府建設的三個抓手來看，在法治政府建設中的主體能動作用的發揮，依靠的是具備高超的法治思維與方式運用能力的政府工作人員，在政府管理過程中不但自己能守法，而且能夠普及和宣傳法律，通過一個執法事件帶動政府社會風尚朝規則至上、法律至上發展。

三、中國特色社會主義法治政府建設的標準

根據我國法治頂層設計的要求，法治政府建設的總體目標是“經過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

（一）職能科學

行政權來自法律的授予，政府行政職權的配置科學有效是依法行政的前提條件。檢驗政府職能是否科學的標準是政府職能依法全面履行。要做到以下兩方面：一是簡政放權，實現有限政府的目標，凡能夠由市場調節或私人之間協商解決以及社會自律處理的事項，政府不再強制干預;二是要正確處理政府內部的關系，協調政府機關之間及政府機關內部的關系，有利于實現政府治理的效能。職能科學要求正確定位政府的作用，既“放松規制”，建設“有限政府”;又加強服務和規范管理，建設“有為政府”。

（二）權責法定

法治政府是有限政府，政府應遵循法律至上的原則。亞里士多德在其名著《政治學》中提出：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”法治政府要求政府應當在憲法和法律的范圍內活動，由法律來限定政府的權限和職責。權責法定要求政府的權限和職責依據法律的規定來確定。具體包括三方面的要求：一是行政職權奉行“法律保留”的原則。對公民、法人或其他組織的權利進行限制，對公民、法人或其他組織課以新的義務的規定只能由國家立法機關作出，而不能由行政立法或行政機關制定規范性文件來實現。因此，法律應當根據客觀需要給予行政機關必要的授權與限制;二是法既規定行政機關的職權又規定行政機關的職責，對行政機關而言，行政權既是權力又是責任，不得放棄或懈怠，否則將導致行政不作為違法的風險;三是法律規定了行政權的邊界，行政權權不得超越法律的邊界。依法行政的首要原則是行政合法性原則，政府機關行使行政權力應當符合法律規定的權限范圍，如果違反法定職責，應當依法承擔行政違法的責任。

（三）執法嚴明

執法嚴明是法律實施的重要保障，依法行政原則要求有法必依、執法必嚴、違法必究，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環境。黨的十八大報告提出，“要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”是“新十六字方針”，是法治中國建設的正確路徑。執法嚴明方能治理有序，以保障法律實現樹立法律的權威，以法律懲戒發揮法治方式治國理政的效力。執法嚴明要求政府嚴格執法，全面監督，整頓社會主體失范和失序的行為，實現法律規定的監管和服務的要求。包含兩個具體要求：一是執法要嚴格規范，行使行政權不得“任性”，不枉法，不放縱違法人，不作“選擇性執法”，行政執法嚴守行政合法性原則與行政合理性原則;二是執法要文明，遵循便民原則，對行政相對人能夠做到平等對待，耐心說理，法律允許的前提下盡量采取任性化執法方式。

（四）公開公正

公開即依法行政要遵循政府信息公開的原則，保障行政相對人的知情權，及時履行告知義務，允許其查閱案卷，增強政府工作的透明度。目前政府透明化程度有待提高，政府信息公開的理念和技術有待提升，行政決策應設置公眾參與的渠道和平臺，行政執法的文件和過程應當進一步公開。公正是所有政府行為必須符合公平正義的要求，同等情況能夠同等對待，不偏私。公正還包括正當程序的要求，行政機關實施行政行為時應告知行政相對人行政行為的依據和理由，聽取相對人的陳述和申辯，該回避的要回避，“自己不做自己的法官”。

（五）廉潔高效

不僅“法定職責必須為，不為要追責”，而且法定職責必須在法定的時限內充分履行。拖延履行、拒不履行法定職責以及未充分履行法定職責會構成行政違法。政府機關應探索如何提高辦事效率，為人民群眾提供優質高效的服務。國家機關應依照法定權限和程序，遵循公開、公平、公正的原則及時化解矛盾、維護穩定。切實解決人民群眾關心的重大問題，對關系民生的社會重點問題、熱點問題高效處理，快速反饋。掌握公權力的部門應當依法用權，廉潔奉公，做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，不得濫用公權力為己謀私。

（六）守法誠信

政府守法是法治政府建設的核心和底線，法治政府是有限政府，政府權力應當依據法律來劃定，政府嚴格約束自己的行為，這有賴政府及其工作人員信仰法治?！胺罘▌t國強”，首先要政府信仰法治，社會大眾才能以法治為信仰。誠信要求政府遵守信賴保護原則，政府機關及其工作人員對行政相對人要誠信，政府的決定不能隨意變更和撤銷。政府應嚴格履行行政承諾，行政承諾應當產生約束力，違法行政承諾要承擔法律責任。政府不守法，法治國家無從談起，法治社會也難以形成。政府應按規則行事，以法律規范約束行政權力，打造誠信政府。