集中連片特困區內源性發展問題研究

金 卓，孟昭名

(哈爾濱商業大學 馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱 150026)

1978年黨的十一屆三中全會提出要全力發展農業生產，特別關注農民的物質利益和民主權利，充分激發幾億農民的農業生產積極性。自那時起，我國也漸漸拉開了扶貧的大幕。時至今日，經過黨和政府的持續努力，我國經濟持續健康發展，人民生活水平大幅提高，貧困標準線多次提升，貧困量化指標不斷豐富。絕對貧困現象基本消除，相對貧困現象成為現階段亟待解決的首要難題。2020年我國計劃全面建成小康社會，全體貧困人員摘帽，共享社會發展的成果。激發并培育貧困地區與幫扶對象的自我發展能力，成為實現這一目標的關鍵抓手。自扶貧工作開始，返貧現象就伴隨著扶貧工作始終，反反復復的脫貧返貧不但浪費幫扶資金，徒增幫扶人員的工作任務，也使向往美好生活的幫扶對象失去信心與耐心。《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》指出：充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富。[1]可見，對貧困地區和扶貧對象脫貧自我發展能力的培育成為我國現階段扶貧的主要任務。

一、集中連片特困區內源性發展的現狀

為了更有針對性地進行貧困治理，2011年12月中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》明確了14個集中連片特困區(以下簡稱特困區)為新一輪脫貧攻堅主戰場。除早已確定的西藏、新疆南疆四地州和四省藏區外，其余11個特困區國土面積約150萬平方千米，大約占全國國土面積的15%，農村人口占地區總人口的82.5%，中國3046萬貧困人口大部分生活于此。特困區存在貧困面積廣、人口基數大、貧困程度深、地理位置偏遠、自然災害多發、生態脆弱等狀況，致貧原因復雜。

表1 11個集中連片特困區概況

資料來源：11個連片特困區的區域發展與扶貧攻堅規劃。

(一)文化概況

集中連片特困區包含了大量少數民族聚居區，少數民族文化在此相互交匯。其中武陵山片區的少數民族人口較多，占到地區人口的48.9%。滇西邊境片區包含了26個少數民族，其中15個少數民族為云南省獨有。特困區民族文化歷史悠久、多彩紛呈，但由于經濟發展落后，導致文化發展相對滯后，一定程度上限制了地區的內源性發展。經濟狀況限制了教育事業的發展，特困區人均受教育年限短,且受教育層次較低，文盲和半文盲較多。據統計,2013年特困區勞動力文盲、半文盲比例較全國高出3.6個百分點，女性勞動力半文盲的比例較男性高出19.3個百分點。由于特困區交通閉塞，地理位置偏遠，阻礙了地區間文化交流，導致貧困文化盛行。大多數貧困人員思想觀念陳舊、目光短淺，易于滿足現狀和眼前利益,缺乏創新和進取精神。特別是更為偏遠的山區，村民們小農意識濃厚,封建迷信傳統依然保留，對新思想、新技術、新事物充耳不聞。雖然經過教育引導，大多數貧困家庭的子女可以完成國家規定的義務教育，但許多家庭更希望子女早日掙錢養家，在很大程度上將上學讀書視為一種負擔，導致貧困代際傳遞。加之特困區的基礎設施非常薄弱，公共服務嚴重滯后。公路、水利設施、教育、醫療衛生等條件的落后嚴重制約了地區與人的發展，并導致貧困文化不斷加重。

(二)農業概況

集中連片特困區以單一農業為主導性、基礎性產業，受地形、地貌和氣候因素影響，農業生產具有極大的脆弱性。特困區大部分耕地的有機質含量較低，土壤類型因分布環境條件不同，在質地上存在很大差異；又因其地勢起伏大、部分耕地的地貌不平整，且肥力較差，適宜耕種的土地稀缺；加之從事農業耕種的仍然是人力、畜力，土地生產率和勞動生產率很難提高。特困區地形復雜，氣候多變，氣象災害和地質災害頻繁發生，也使得農業生產難以順利進行。干旱少雨等自然條件導致資源約束加劇，如貧瘠甲天下的六盤山山區，人均占有水資源367.6立方米，僅為全國平均水平的16.7%；會寧等21個縣區年均降水量不足400毫米，蒸發量卻超過1500毫米，基本不具備生產條件；特別是西海固地區，雨水稀少，十年九旱，自然條件惡劣，水土流失嚴重，被稱為“最不適宜人類生產”的地區之一。生態系統的脆弱性嚴重制約了工農業發展和群眾生活水平的提高。由于勞動生產率低，農民增收困難，特困區青壯年勞動力大量外流，剩下的大多是老弱病殘或勞動能力欠缺者，出現“勞力赤字”。

(三)產業概況

集中連片特困區經濟發展受區位和交通條件的影響，產業發展又受制于經濟環境。特困區普遍遠離經濟發達地區，且交通不便，各級公路覆蓋不足，一些縣甚至尚未通公路。特困區整體城鎮化率低，農民人數眾多，三次產業結構失衡，第一產業比重過高，二三產業發展不足。第一產業以粗放農業生產為主，產業規模化水平低。農民普遍對產業結構調整的認識不足，收入更多依靠土地，儲蓄率低，忽視畜牧業、林業的協調發展，導致市場競爭力弱。第二產業過度依賴自然資源，資源消耗大，可能由此導致生態問題。缺乏精深加工，產品附加值低。第三產業受地區經濟影響大，基礎設施不完善，發展較為滯后。各個特困區的第一產業比例都成倍高于全國平均水平，進一步拖慢了結構優化的進程。

二、集中連片特困區內源性發展的困境及制約因素

(一)實現內源性發展的困境

我國扶貧事業取得了舉世矚目的成就，積累了大量的扶貧經驗，幫助了無數貧困人員從解決溫飽問題到實現脫貧致富，而返貧現象卻在一定程度上吞噬了扶貧成果。特困區由于貧困人員數量多、貧困程度深、致貧原因復雜等問題，返貧現象相對嚴重，內源性發展存在多方面的現實困境。

1.過度依賴土地。土地是農民的命根子，是農民生存最基本的生產資料。集中連片特困區的貧困人員尤其依賴土地。和其他發展中國家一樣，我國經濟結構之所以長期處于二元狀態，就是因為農業部門與工業部門的發展不均衡，農業部門現代化程度較低。[2]特困區由于地理位置偏僻，交通不便，更多地保留了傳統的自給自足的生產生活方式。以家庭為單位，生產經營規模狹小，通過勤勞節儉來實現生產和消費的平衡。缺乏對農業知識的對外交流，基本沿襲祖輩流傳下來的生產經驗，生產效率相對低下。由于生產經營規模狹小和農業生產效率偏低，保持基本的收支平衡是特困區貧困人員的普遍狀態，很難實現財富積累。農業種植有靠天吃飯的不穩定性，一次普通的自然災害就可能輕易打破生產和消費的平衡。收入結構單一，缺少副業和其他收入來源，成為特困區脫貧的重要制約因素。在特困區調研中采集到的貧困人員平均收入比重為：土地收入占比最大，為51%；養殖業收入占27%，雖占據一定比例，但大部分來自幫扶項目，尚未全部形成內源性收入；其余22%為打工或其他收入。自精準扶貧以來，為了改變部分特困區貧困人員惡劣的生活環境，國家通過易地扶貧搬遷的方式為貧困人員“挪窮窩”、“拔窮根”。但新家可能使貧困人員遠離了土地，出現搬而難富的情況，一些貧困人員最終又返回舊址種地，導致扶貧資源的浪費。有些地區依托龍頭企業開發土地卻無法擺脫企業的利益導向，導致農民在企業中邊緣化。

2.產業發展困難。集中連片特困區產業基礎薄弱。盡管國家和地方非常重視特困區產業的培育發展，政策和資金持續傾斜，但產業發展速度依然不及預期，內源性發展能力依舊不足。其問題主要體現在四個方面：一是產業幫扶中的“零敲碎打”。為了應付檢查，完成扶貧任務，對于貧困戶的實際情況考慮不周全，或者流于表面，未能深挖致貧癥結所在，憑主觀臆想做決策，沒有做到“對癥下藥”，導致貧困戶返貧現象時有發生。二是產業選擇中盲目求快。缺乏地區產業發展的整體規劃，不講究地區之間產業的相互配合，只注重眼前效益，致使產業發展難以持續。三是產業選擇后缺乏產業延伸。未對產品和服務進行深加工和拓展，產業延伸受限，產品附加值不高。四是依托的企業以利益為導向，缺乏長期規劃。很多受依托企業憑借國家的政策和資金受益，而貧困人員所得到的利益少之又少；在政策和資金撤出后，企業發展困難，貧困人員受益更難。在特困區調研中，貧困人員認為現有的產業幫扶給家庭帶來巨大變化的占12%；認為發生一定程度變化的占62%；認為沒有什么變化的占26%。大多數貧困人員認為產業發展給家庭帶來了一定的變化，但變化有限。

3.部分貧困人員 “等、靠、要”思想嚴重。自精準扶貧以來，我國設置扶貧專項資金，整合各項扶貧資源，政策向特困區傾斜，給貧困人員提供了前所未有的脫貧良機。而在此情況下，特困區的脫貧攻堅依然是難點問題，這與特困區部分貧困人員存在嚴重的“等、靠、要”思想也有一定關系。實際調查發現，有的針對有勞動能力的貧困人員的幫扶項目和資金往往需要幫扶對象付出勞動來獲得，對此抱有 “等、靠、要”思想的貧困人員往往會以各種理由拒絕幫扶干部提出的幫扶方案，如無法勝任工廠的工作、對建議種植的某種藥材不了解等。調研中也發現部分人刻意隱瞞自己的收入，意在獲取更多的幫扶資助。

(二)實現內源性發展的制約因素

1.經濟環境制約產業發展。集中連片特困區由于地理位置偏僻，整體缺乏良好的經濟發展環境，制約了區域產業的發展。從幫扶角度來講，由于特困區貧困人口多、貧困程度深、貧困范圍廣，導致特困區脫貧任務繁重，各特困區域爭相脫貧，扶貧干部政績壓力大。為了使自己所負責的區域如期脫貧，一些扶貧干部尋求“捷徑”，如為貧困人員提供一些家禽，養殖后在市場上直接賣掉。這種急功近利的思想和行為實際上拖慢了產業幫扶的節奏，不斷地循環幫扶的過程。整體而言，特困區產業的發展缺乏整體規劃，未能充分發揮產業的聯動效應。由于產業發展的基礎設施差，“孤軍奮戰”的產業發展最終會受限于基礎設施建設水平。產業發展周期長、回報慢，需要用長遠的眼光來謀劃。從發展的角度看，深加工不足、附加值不高、產業鏈延伸不夠，產業很難持續經營和發展壯大。受依托企業依賴國家扶貧政策和資金，很多企業甚至依靠政策和項目資金生存，一旦政策資金撤離企業也會隨之消亡。

2.農業生產效率制約貧困人員解放“雙手”。總體上，集中連片特困區仍然停留在以農業生產為主的生產生活方式，二三產業發展極為薄弱。過度依賴土地，而土地的生產效率又十分低下，造成特困區和貧困人員的收入水平很難提高。特困區農業生產效率低的主要原因在于：一方面，農業生產機械化水平相對較低。大多數家庭維持著傳統的農業生產方式，基本以戶為種植單位，機械化水平偏低。特困區多屬山區，實現大規模機械化作業遠比地勢開闊的平原難度要大得多。在耕地相對有限的條件下，如不進行系統全面的開發建設，很難實現土地流轉。另一方面，農業品種更新受農民抗風險能力差的制約。特困區農民普遍缺乏創新的思維和勇氣，不敢輕易更換新品種。因為新品種雖然可能帶來更高的產量和更強的保收能力，但也需要應對經驗不足帶來損失的風險。許多村干部擔心貧困人員無法承受農業品種更新帶來的風險，對引入新品種態度消極。所以，特困區農民更多地保持原有的農產品品種和生產習慣。在與企業的合作中，由于企業更多追求的是自身的經濟利益，而農民在合作中處于弱勢，企業往往把一些風險轉嫁由農民承擔，損害了地區和農民的內源性發展空間。

3.貧困文化制約貧困人員解放思想。集中連片特困區多屬于區位條件差的偏遠山區，經濟發展滯后，文化相對閉塞。經過代際傳遞，貧困文化在貧困人員思想中根深蒂固。在貧困文化的影響下，內部交際不斷增強，與外界聯系日趨弱化，使得貧困人員即使遇到擺脫貧困的機會，也難以利用機會走出困境。在潛移默化的貧困文化氛圍中，很多貧困人員已經習慣了現在的生活，面對脫貧致富缺乏信心和決心，更有認為貧困戶可以享受政策照顧而不思進取者。此外，貧困人員技能缺失和對能力提升缺乏信心也是產生“等、靠、要”思想的重要原因。雖然幫扶人員努力幫助貧困人員尋找工作機會和適宜的項目，但部分貧困人員由于自身能力不足，對工作和項目表現出畏難情緒，不敢大膽嘗試，這也限制了其自身能動性的發掘和發揮。

三、集中連片特困區實現內源性發展的對策建議

(一)合理規劃區域產業發展，助力特困區經濟發揮后發優勢

產業幫扶意在幫助特困區和貧困人員提高市場經濟條件下的內源性發展能力，通過地區經濟發展和貧困人員持續增收，讓特困區和貧困人員走出貧困，為此，特困區要發揮后發優勢，用整體的眼光規劃區域產業發展。當前要注重基礎設施建設，夯實基礎；發展村集體經濟，壯大抵御風險能力；與企業長期合作，積極與幫扶企業對接，以村企共建、利益聯結實現經濟騰飛，形成后續扶持的長效機制，遏制返貧現象。

1.基礎設施支撐產業發展。把幫扶資金直接給予貧困人員只會造成貧困人員之間、貧困人員與非貧困人員之間的心理不平衡，難以一碗水端平，也難以實現長久脫貧。要把有限的資金投入到地區基礎設施的建設中，保證資金集中供給。為該地區的農民創造良好的生產生活條件，充分發揮貧困人員個體的能動創造性，均衡地區發展。首先，要完善特困區公路和鐵路的建設。交通基礎不僅是社會經濟正常運行的基礎，也是區域經濟協調發展的必要條件。特困區產品以農業、畜牧業為主，加之地理位置普遍偏遠，公路和鐵路的完善將為它們與外界的溝通提供便利。其次，要完善特困區用水衛生、用電安全及通訊覆蓋，為村民的生產生活提供基本保障。最后，要完善特困區入學和醫療衛生條件，以利于留住人才推動產業發展。

2.農村合作社壯大貧困人員抗風險能力。由于貧困人員處于弱勢地位，在產業發展中利益也隨之邊緣化。農村合作社可以聯合有意向發展產業的個人和群體，發揮每個人的優勢，相互補齊短板，重點解決資本不足的問題，提高貧困人員的抗風險能力。合作社在與企業的合作中形成相對平等的地位，與企業相互牽制，為貧困人員爭取應得的利益，并監督企業公開與貧困人員有關的賬目。以合作社為平臺，幫助貧困人員申請金融貸款，獲得發展產業的初始資金。不斷提高合作社服務質量和水平，重視發展集體經濟，使貧困人員有更高的參與度，也使貧困人員的利益得到有效保障。

3.地區與企業建立長期合作關系。國家的扶貧政策和資金向特困區傾斜，吸引了一些企業前來投資。政策和資金是國家幫助企業站穩腳跟的舉措，而不是賺錢的捷徑。地區應充分把握發展機遇，在尋求合作中應選擇有誠意、有長遠規劃的企業，并與其建立長期合作關系。把避免頻繁更換企業與避免頻繁更換產業放在同等重要的位置。建立利益聯結機制，把企業利益與地區發展利益連接在一起，共享產業發展帶來的成果。在參與企業經營和市場競爭的過程中，提升貧困地區、貧困人口的人力資本[3]，重視在合作過程中為貧困人員帶來收益，盡量解決本地區貧困人員的就業問題。要著手建立與利益聯結機制相配套的法規體系，明確地區、企業與貧困人員的權利與責任，把經過實踐檢驗的經驗上升到法規層面；也要通過立法保護地區和企業的正當利益。

(二)政策推動，促進特困區農業發展和收益水平提高

土地是農民最為關心的大事，土地經營狀況直接關系到農民的基本生活保障問題。土地問題解決好了，可以極大地提高貧困人員脫貧的信心和積極性。對特困區土地進行科學規劃、技術引進及政策扶持，可以為特困區產業發展打好基礎，為銜接鄉村振興戰略創造條件，讓貧困人員增加收入，激勵他們積極投身到脫貧攻堅中。逐步完善特困區農業抗風險機制,是特困區土地種植向高水平農田看齊的重要保證。

1.系統規劃土地使用。特困區土地使用要打破原有的按戶種植模式，逐步弱化農民對土地的依賴性。對特困區土地要整體規劃，根據情況適時地進行土地流轉。土地可以大范圍流轉給大企業。大企業資金雄厚，有利于拉動本地就業，有利于設備和技術的引進，實現標準化生產。也可以局部流轉給有種植能力的農民。這種流轉客觀條件要求低，易于完成，同時可保證本地農民參與其中。要做好土地流轉與二三產業的銜接，使農民解放的雙手投入到二三產業的工作中，實現收入的多元化。土地的妥善處置也有利于為需要進行易地搬遷的貧困人員創造搬遷條件。由于離開土地勢必帶來生活成本增高，在土地流轉時可以額外商定貧困人員購買糧食、蔬菜的優惠價格，節省貧困人員的生活開支。

2.技術支撐農業發展。沒有大規模的生產、流通、貿易信息指導，會使貧困農牧民面臨極大的市場風險。[4]由于自身經濟和文化水平受限，貧困人員很難承受創新失敗的結果，更多地走回老路，使特困區農業發展速度非常緩慢。特困區土地相對貧瘠，生產方式和產品種植技術落后，需要國家和社會大力支持，引進先進的科學技術改善特困區的農業生產。應積極制定政策，吸引企業投資。利用政策和資金扶持企業，引導特困區農業生產參與到市場機制中。聘請農業專家科學評估和考察土地狀況，分析土地的優勢與劣勢，選擇適合本地土地條件的品種，揚長避短。組織貧困人員進行新品種的種植培訓，提供種植技術指導，真正把新品種和技術帶到特困區，為貧困人員所使用，為貧困人員所受益。

3.完善農業與貧困人員收益抗風險機制。特困區氣候條件普遍不佳，自然災害多發，加之農業生產本受天氣狀況影響較大，因此發揮農業保險的保障作用十分必要。應逐步引導貧困人員養成購買農業保險的習慣，提高生產生活的穩定性。同時，加大對貧困人員的農業補貼力度，為貧困人員減輕購買農業保險的壓力，使貧困人員逐漸積累資本，提高抗風險能力。如需依托企業脫貧，政府要履行好監督職能，既要放手發揮企業的自主創新能力，在市場機制中創造更高的收益，又要保護好貧困人員的根本利益，使貧困人員享有經濟發展的成果。

(三)夯實地區文化基礎，幫扶貧困人員實現能力提升

雖然集中連片特困區的經濟普遍欠發達，但其并非是文化貧瘠區。特困區中包含少數民族地區、革命老區和邊境地區，都有著豐富的文化底蘊。但由于經濟發展嚴重滯后，一方面很多區域都忽視了文化建設，導致部分特色文化逐漸消失；另一方面貧困文化逐漸與特色文化交織在一起，吞噬著特色文化。對特困區進行文化扶貧，就是要對其注入我國的先進文化，使先進文化和本地特色文化結合發展。實現特困區內源性發展，重要的是為其搭建堅實的文化發展平臺和實現自我能力的提升。

1.完善文化基礎設施建設。互聯網的發展在很大程度上改變了貧困地區相對閉塞的文化環境。過去文化的傳播需要人口的遷徙流動，現在互聯網成為了文化傳播的“高速公路”，為特困區普及互聯網，搭建網絡平臺可以使特困區充分接受主流文化思想。為此，要保證網絡信號覆蓋到農民的生活區，把計算機室建設放在和圖書室建設同等重要的位置，每個村建設一個小型的計算機室。對村民進行計算機應用培訓，引導他們在網絡上學習農業和畜牧業知識。對學習方面的軟件可以通過免流量或返話費等形式，鼓勵農民持續使用。讓特困區農民真正參與到網絡學習中。

2.網絡課堂促進文化水平提升。長期以來，由于教育資源有限，特困區的教育質量難以保證，對貧困人員的職業培訓難以實現常態化。互聯網的普及為網絡課堂的推廣提供了有利的技術條件。通過網絡課堂，將學校的精品課程傳送到特困區，尤其是專家對有關農副業知識和實用技術技能的培訓講解，對于幫助特困區農業生產和經濟發展必將發揮積極的促進作用。同時，這種形式也有利于極大地調動學習者的積極性，促進特困區文化建設和貧困人員自身能力的提升。

3.繼承和弘揚地區特色文化。由于特困區區位條件落后，相對閉塞，因而千百年傳承下來的文化相對純凈，少有雜質，這樣的文化值得重視和保留，否則易被經濟發展所淹沒。應賦予地方特色產品以地方特色文化，使產品凝聚豐富的文化內涵；這樣在產品做強、做大的同時，特色文化也得到了傳承和弘揚。此外，文化扶貧應與促進區域差異化發展相結合。[5]多舉策配合，提升特困區農民對本地文化的自豪感。