供給側結構性改革背景下減稅的邏輯、障礙與路徑

王華春，崔 偉，平 易

(北京師范大學 政府管理學院，北京 100875)

2015 年 11 月我國首次提出供給側結構性改革，2016 年 1 月中央將供給側結構性改革定調為以解放和發展生產力為目的，用改革的辦法推進結構調整，矯正資源配置扭曲，擴大有效供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。并要求把去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板(簡稱“三去一降一補”)作為供給側結構性改革的重點任務。財政是國家治理的基礎和重要支柱，稅收政策是國家治理的重要工具，2017～2019 年中央多次提出要實施更加積極有效的財政政策，加大減稅降費力度，助力推進供給側結構性改革。因此，如何通過實施有效的減稅政策和建立減稅降費的長效保障機制來實現供給側結構性改革的目標，成為中國政府面臨的一項緊迫性課題。

一、供給側結構性改革提出的背景

(一)經濟進入新常態的現實需要

1978 年改革開放以來，中國經濟實現了高速增長，2010 年中國經濟總量超越日本，成為世界第二大經濟體。1978～2008 年這 30 年間，中國 GDP 的平均增速為 9.8%，被稱為“世界經濟增長的奇跡”。但 2008 年受美國次貸危機和國際金融危機的影響，中國經濟經歷了一個快速下滑的階段，2009 年中央政府出臺了 4 萬億元的刺激計劃，當年經濟明顯回升，在形成了一個短暫的 V 形反轉后，2010 年開始持續下行。2012 年中央政府首次放棄了 GDP 增速“保八”的目標，將經濟增長目標下調至 7.5%。2013 年的 GDP 增長率為 7.7%，2014 年為 7.4%，2015 為 6.9%，2016 為 6.7%，2017 年為 6.9%，2018 年同比增長率為 6.6%[注]中國人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，為近二十年來歷史最低點，經濟增速的持續下行表明中國經濟已經進入了新常態。對于這一現象，主流觀點認為，中國經濟增速回落不僅是周期性因素的作用，更多的是支撐中國經濟增長的因素發生了結構性轉變(劉偉、蔡志洲，2016)。[1]主要表現為資源環境的約束日益強化，“人口紅利”逐漸衰退、“中等收入陷阱”風險累積、勞動力成本大幅上升、國際經濟格局深刻調整等方面，而人口、勞動力、土地、資源環境等都屬于供給側要素，因此，當前階段要解決中國經濟的問題必須從供給側發力，供給側結構性改革必然要成為中國宏觀經濟政策的主線。

(二)需求側邊際效應遞減的客觀需要

自 1992 年中共十四大明確提出中國要建立社會主義市場經濟體制的目標后，中國政府長期運用“投資、消費、出口”需求側的“三駕馬車”刺激經濟增長，其理論基礎是凱恩斯的需求管理理論。在凱恩斯的經典理論框架下，一個國家的經濟衰退是由于有效需求不足引起的，為刺激經濟發展，政府應該采用擴張性的經濟政策，即加強政府對經濟活動的干預，擴大政府開支，實行財政赤字以刺激社會總需求，維持經濟繁榮(凱恩斯，2011)。[2]就中國而言，長期過度依賴需求管理政策，在促進經濟增長取得一定成效的同時，也帶來了需求政策邊際效應遞減的后果，不僅投資、消費和凈出口對經濟增長的邊際貢獻越來越小，而且也造成了房地產庫存高企、地方政府債務率過高、企業成本攀升等副作用和后遺癥，導致了中國經濟出現供需結構失衡的隱患，“供需錯位”已成為制約中國經濟持續增長的最大瓶頸。一方面，以鋼鐵為代表的傳統行業產能嚴重過剩，資源配置效率低下，同時大量關鍵裝備、核心技術還依賴進口；另一方面，滿足普通消費“硬產品”供給過剩，教育、養老、醫療等“軟服務”供給不足；中低端產品供給過剩，高端產品供給不足，出現了大量到境外消費的消費群體。這表明我國已具備一定的消費能力，但是也表明我國的產品與服務供給能力缺乏國際競爭力，支撐國內經濟運行的供給支撐能力亟需加強。因此，中國宏觀經濟政策應適時調整，供給側結構性改革成為當前中國政府順應經濟發展趨勢的必然選擇(賈康等，2013)。[3]

二、減稅與供給側結構性改革的邏輯契合

(一)減稅是供給學派的核心思想

盡管不能把中國的供給側結構性改革簡單等同于西方的供給學派理論的實踐(賈康等，2014)[4]，但是中國的供給側結構性改革與供給學派都主張從供給側入手進行改革，解決問題的手段也有一定的相似之處。20 世紀 70 年代，伴隨著石油危機的爆發，美國經濟在經歷了空前的繁榮后，出現了滯脹和政府的財政危機，此時凱恩斯的需求刺激政策不再是“靈丹妙藥”，而處于“失靈”境地，供給學派就是在這樣的背景下產生的。供給學派反對凱恩斯的有效需求理論，其復活了“薩伊定律”，認為“供給能夠自動創造需求，貨幣只是交換的手段”(蔡紅英，2016)。[5]供給學派在面對當時美國高通脹、高稅率和低增長、低效率的“美國病”時，主張從供給端發力，實施減稅政策。他們認為對于勞動者而言，減稅可以提高勞動者的稅后收入，從而激發其工作熱情進而提高勞動生產率；對于企業而言，減稅可以減輕企業負擔，鼓勵企業進行技術創新與風險投資，從而增強企業的核心競爭力；與擴大政府支出相比，減稅對于增加要素投入、刺激儲蓄和提高勞動熱情具有更顯著的成效。其代表人物拉弗還繪制了“拉弗曲線”，以從理論上說明減稅的合理性和可行性。拉弗曲線描繪了政府的稅收收入與稅率之間的關系，當稅率在一定的限度內，提高稅率能夠增加政府稅收收入，但超過這一限度時，提高稅率反而導致政府稅收收入減少。因為較高的稅率將抑制企業投資的積極性，從而使稅基減小，稅收收入下降；反之，減稅可以通過擴大稅基來促進經濟增長(肖林，2016)。[6]

(二)中國宏觀稅負水平總體偏高

宏觀稅負是指一個國家的總體稅負水平。根據研究目的的不同，宏觀稅負也可以有不同的測量標準，根據包含項目的多少，一般分為小口徑、中口徑和大口徑宏觀稅負。其中，小口徑宏觀稅負是指稅收收入占同期 GDP 的比重，中口徑宏觀稅負是指財政收入占同期 GDP 的比重，大口徑宏觀稅負指政府收入占同期 GDP 的比重。表 1 反映了 1997～2014 年中國不同口徑的稅負水平。為了真實反映微觀經濟主體對政府收入的實際貢獻水平，本文采用大口徑宏觀稅負水平測度。由表 1 可以看出，按照大口徑的統計標準，1997～2014 年大口徑宏觀稅負增長最快，同期提高22.1個百分點，增長 150.4%，遠遠超過理論上一個國家 18%～24%的最優宏觀稅負水平。

表1 1997～2014 年中國三種不同口徑計算的宏觀稅負

數據來源：中經網統計數據庫(http：//db.cei.gov.vn)和《中國統計年鑒》。

宏觀稅負最終由企業和消費者個人來承擔，而企業是最主要的稅負承擔者，在全部稅收收入中，各類企業繳納的稅收收入占比達到 90%以上，而來自于自然人的稅收占比不足 10%(高培勇，2015)。[7]在微觀層面，一般采用企業負擔的稅費占企業利潤的比重即“稅費負擔率”來反映企業的稅費負擔水平。根據 2005～2014 年中國上市公司的數據進行測算，所有上市公司的平均綜合稅費負擔率為 84.4% ，遠高于同期全世界 171 個樣本國家的企業綜合負擔率 44.5%。[注]參見中國民營上市公司數據庫。中國企業稅費負擔如此之重與中國以間接稅為主的稅制結構直接相關。在以間接稅為主的稅制結構下，政府對企業的稅收主要來自流轉環節，企業需根據其營業收入而非利潤進行繳稅，只要有經營活動存在，即使企業虧損，也要繳納間接稅。在全球競爭如此激烈的時代，過高的稅負水平加重了企業特別是微小企業的生存發展成本，造成了“供給抑制”，制約了企業創新性和主動性的發揮，也不利于解決就業問題。尤其在目前經濟下行壓力增大的情況下，對企業減輕稅費負擔有利于其進行產業結構升級，增強國際競爭力，促進經濟發展。

(三)減稅助力“三去一降一補”

1.減稅助力去產能。目前中國以重工業為主的產能過剩問題已成為制約經濟結構轉型升級的關鍵因素。據統計，目前鋼鐵、電解鋁、水泥、建材、造船等行業的產能利用率已下降 70%左右，個別行業不到 60%(李佐軍，2016)[8]；而且越是國有資本大量存在的行業，產能過剩的問題越嚴重。雖然這是財稅體制改革不到位、技術創新水平低等多種因素共同作用的結果，但其中以間接稅為主的稅制結構是影響產業結構升級的重要因素。在過度依賴間接稅的稅制結構下，因為這些企業能夠為地方政府帶來大量財政收入，地方政府通常會對其采取保護主義政策，以不合理的財政補貼等來保證其“生存”，很難做到市場出清。因此，通過提高直接稅的比重，降低間接稅的比重的稅制改革，既可以減輕企業稅負，也削弱了地方政府通過征收間接稅獲取財政收入的能力，對于加速淘汰落后產能和“僵尸企業”、優化產業結構、促進工業型企業向資源節約型和環境友好型轉變具有重要意義。

2.減稅助力去庫存。近年來，中國房屋的建造速度遠遠超過其銷售速度。根據國家統計局的統計，截至 2015 年年末，全國住宅商品房待售面積(已竣工)達 4.5 億平方米，房地產業出現了庫存高企現象，這在三、四線城市尤為突出。而房價上漲過快進一步抑制了有效需求，加速了房地產業的庫存累積。現階段的稅費政策是導致房價居高不下的重要因素。與房地產相關的稅種除了增值稅、所得稅等一般性稅種外，還包括契稅、房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。此外，政府性基金收入中的土地出讓金收入也來源于房地產業。財政部 2014年 1 月發布的《2013 年財政收支情況》的數據顯示，2013 年來自房地產行業的稅、費合計占全國公共財政收入和政府性基金收入比重高達 36.5%。[注]中國人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.而房地產業所有的稅費負擔最終都會反映在商品房的價格中。因此，從長遠來看，建立去庫存的長效機制、減輕房地產行業的稅費負擔是必要的。

3.減稅助力去杠桿。截至2015年底，中國金融機構和第三方理財貸款規模已高達 81.18 萬億元，比 2005 年翻了兩番多，而中國政府債務和企業債務的快速飆升是造成金融貸款規模急劇膨脹的主要原因。杠桿率過高帶來了許多嚴重的經濟后果：一方面，許多產能已經過剩的企業可以依賴舉債“僵而不死”，而其他急需資金支持的創新型小微企業、初創公司可能會陷入“融資難”的困境，導致資源配置效率低下。另一方面，在經濟下行壓力加大的背景下，負債率過高必然會導致企業違約的概率增加，勢必加大金融業的系統風險。而要解決債務率過高的問題，政府通過實行減稅降費、簡政放權、為企業營造公平的營商環境，從而降低企業經營成本，可以達到減少舉債的目的。要解決地方政府債務率過高問題，可以從財稅體制入手，完善地方稅體系，培育地方政府的主體性稅收來源，從而達到弱化地方政府通過“影子銀行”等途徑進行舉債的意愿。

4.減稅助力降成本。如前所述，制約中國企業轉型升級的一個關鍵因素就是企業成本過高，其中稅收負擔過重已成為影響產業發展的重要因素，另外還存在很多制度性交易的隱形成本、物流成本、用工成本、融資成本等，可以說，供給側結構性改革的核心是降成本(高培勇，2017)。[9]一方面，可以對戰略新興企業、綠色環保企業、國家重點支持的高新技術企業、小微企業和現代服務業進一步加大稅收優惠力度，提高繳稅免征額等手段實現降成本的目標。另一方面，可以對不合理的政府性收費基金進行清理，減輕企業負擔，提高企業的經濟效益，促進產業結構的轉型升級。

5.減稅助力補短板。如前所述，中國供需結構失衡一方面體現在中低端產品供給過剩，而高端產品和教育、醫療、養老、文化市場等公共服務供給不足，這些都是目前中國亟需彌補的“短板”。其中高端產品供給不足的主要原因是企業技術創新能力有待提高，而對綠色制造、智能制造和創新性企業降低稅負和加大稅收優惠力度，可以提高企業競爭力，滿足消費者對高端產品的需求。公共服務領域的供給不足與中國的財稅體制和地方官員以經濟增長為目標的績效考核機制密切相關，而完善中央對地方的轉移支付制度和地方稅體系，引入社會資本進入公共產品供給領域，能夠解決公共服務供給不足的問題。

三、深化減稅政策與推進供給側結構性改革的體制機制障礙

近年來，我國政府出臺了一系列“穩增長、調結構、惠民生”的減稅政策措施。2013 年上海實行營業稅改增值稅試點，之后陸續擴大試點城市和行業范圍。根據財政部的數據，截至 2015 年底，“營改增”已累計實現減稅 6412 億元；2016 年全面推行“營改增”；2017 年 10 月 30 日國務院正式廢止了營業稅，并將增值稅稅率由四檔簡并成三檔，取消 13%這一檔稅率；2018 年將個人所得稅起征點提升至 5000 元。據國家稅務總局數據顯示，2016 年全年減稅 5000 億元，2017年共減稅 9186 億元，2018 年共減稅 1.3 萬億元[注]中國人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，這些舉措極大地減輕了企業負擔，減稅工作取得了顯著成效。但是減稅政策作為一項系統性工程，在供給側結構性改革的背景下，其進程的推進還受到許多其他體制機制因素的制約。

(一)現行分稅制下地方政府事權與支出責任不匹配

1994 年實行的分稅制體制改革初步理順了中央與地方的財政關系，增強了中央政府的宏觀調控能力(楊志勇，2015)[10]，奠定了此后中央與地方的關系格局。但隨著中國政治經濟社會的現實變化，這一制度的弊端也逐漸顯現，成為當前進一步推進減稅政策的重要障礙。一方面，分稅制改革后，中國政府間關系出現財權逐漸上移、支出責任層層下放的關系格局，地方政府財力銳減，尤其是 2016 年全面推行“營改增”改革以來，地方財政可以獨立組織管理的收入規模及比例急劇下降，地方財政支出越來越依賴于中央財政的轉移支付。而現行的轉移支付制度中，專項轉移支付與稅收返還比重過高，不利于地方政府財力缺口的彌補。為了緩解財政壓力，地方政府只能不斷強化稅收的收入籌措功能來提高自身的財政汲取能力，這極大推動了我國宏觀稅負的持續上漲。另一方面，在分稅制財政體制下，稅制結構表現為直接稅比重偏低、間接稅比重偏高，而間接稅本身具有累退性的特點，收入越低的企業稅收負擔越重，這顯然不利于社會公平(李心源，2011)。[11]

(二)政府“放管服”改革還有待深化

自中央提出政府要簡政放權、放管結合、優化服務(簡稱“放管服”)以來，政府的“放管服”工作取得了一定成效。2013～2017 年間，國務院分 9 批審議通過取消和下放的國務院部門行政審批事項共 618 項，下放 127 項，同時出臺了“一照一碼”、“三證合一”等政策簡化了辦事手續 ，降低了辦事成本，切實提高了企業的獲得感。但是，由于我國長期實行的“大政府、小社會”的管理格局很難一時間扭轉，政府與市場、政府與社會的邊界還需進一步厘清，導致企業在經營過程中，還存在著一定的制度性交易成本。制度性交易成本是企業因遵循各種規章、政策、制度而需要付出的成本，涉及工商、環境、衛生、質檢、稅務、安全、能源、消防等多個部門，部門主體多、涉及范圍廣，而且屬于企業自身無法降低的成本，只有縱深推進政府簡政放權，進一步放松管制，切實改革行政審批制度，才能為企業減負。同時，相關職能部門還存在大量的關聯性中介服務機構，在推進簡政放權、減稅降費的過程中，一些收費項目可能由相關職能部門轉向關聯性中介服務機構，進而變相增加企業交易成本，削弱減稅政策的效果。

(三)稅收法治化進程還有待推進

稅收與國計民生密切相關，依法治稅是全面推進依法治國的重要內容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“落實稅收法定原則”，為中國稅制改革指明了方向。稅收法定原則包括三個重要組成部分，即稅種法定、稅收要素法定、程序法定。就當前我國的稅收治理情況來看，目前中國共有 18 個稅種，截至 2018 年 3 月，通過全國人大立法的稅種只有6個，即個人所得稅、企業所得稅、車船稅、環境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅，全套稅種的法律體系還沒有建立起來。在稅收要素法定方面，稅務機關和納稅人通常存在“信息不對稱”問題，使本該享受稅收優惠的企業難以“入圍”，部分減稅政策未真正落到實處。在程序法定方面，強調稅收任務的行政體制下，稅務部門通常以完成相應的績效考核目標為重點，稅收政策執行過程中“層層加碼”問題突出，這必然會導致其加大稅收征繳力度，人為削弱了減稅政策的效果。

四、以減稅推進供給側結構性改革的路徑選擇

(一)完善分稅制體制，構建事權與支出責任相匹配的央地關系

第一，合理調整中央與地方的事權，按照事權的決策權和支出責任相對應的原則，形成各類公共服務合理的支出分擔機制。將基本公共服務的決策、監督和支出責任重心上移到省級和中央政府，發揮中央和省級政府作為決策者的最后支出責任者的作用；執行和管理責任應以省及省以下政府為重心，發揮地方政府在公共服務中的信息優勢。

第二，全面優化調整各級政府事權與支出責任，依據事權劃分情況，盡可能對各級政府的支出責任加以細化和明確劃分，努力減少政府責任的交差和重疊。

第三，進一步完善轉移支付制度，優化轉移支付結構，降低專項轉移支付的比重，加大一般性轉移支付的比重，增強地方政府統籌安排資金的能力。

(二)構建間接稅和直接稅雙主體的稅收體系，并逐漸過渡到以直接稅為主體

黨的十八屆三中全會提出“要在穩定稅負的前提下逐步增加直接稅比重”。發達國家通常是以直接稅為主體的稅收體系，這種稅收體系相對以間接稅為主體的稅收體系納稅者負擔會更加公平。因此，建立以直接稅為主體的稅收體系，應該成為中國稅收體系改革的最終目標。但是以直接稅為主體的稅收體系存在的最大問題是，企業經濟效益較差時，稅收收入會急劇減少，對處于發展階段的國家而言，這種稅收體系將加劇財政收入波動的風險，會對保持公共財政收支的穩定帶來威脅。按照中國目前的經濟發展水平來看，中國不能直接向直接稅體系轉變，而必須堅定不移地以建立起直接稅為主體的稅收體系為目標，但這一目標應作為長期目標，近期目標還是要建立起直接稅和間接稅并重的稅收體系，再采取循序漸進的方式，隨著經濟社會的發展，不斷提高直接稅的比重，建立和完善以居民財產、行為為課稅對象的直接稅稅制，最終建立直接稅為主體的稅收體系。

(三)改革以GDP 增長為核心的考核機制，以 PPP 模式創新供給制度

自 20 世紀 80 年代以來，地方政府逐步形成了以 GDP 增長為核心的政績考核機制，且這一機制促使地方政府圍繞 GDP 增長展開激烈競爭(張軍，2005)。[12]其中，政府主導的基礎設施投資見效快、增長效應明顯，成為地方政府“為 GDP 增長而競爭”的重要手段(傅勇、張晏，2007)[13]，而大規模的地方政府投資會加劇財政收入和支出的矛盾，同時也會擠占相關企業資源，增加企業要素成本，最終弱化減稅降費給企業帶來的制度紅利。因此，必須改變地方領導干部以 GDP 增長為核心的績效考核機制。一方面，在領導干部考核體系中建立綜合考核指標體系，并強化對環境質量提升、公共服務改善、公共產品供給、民生改善、營商環境優化等指標的考核。另一方面，在中國供給側結構性改革中，要以減稅降費為契機，以 PPP 創新拉動社會資本、民間資本投資。PPP模式作為公共服務供給制度的有效升級，能夠確保在減稅降負以及適當控制財政赤字的同時，為公民提供多元化的社會需求。

(四)加快政府職能轉變，降低制度性交易成本

制度性交易成本的持續居高不下嚴重降低了減稅降負政策給企業帶來的“獲得感”，現階段，進一步降低企業的制度性交易成本還需要政府轉變職能。第一，要明確政府和市場的邊界，降低政府對市場的行政干預，使市場在資源配置中能夠發揮決定性作用，政府要營造公平、法治、透明的營商環境，激發市場活力。第二，要全面清理關聯性中介服務收費，審批部門要和中介服務機構徹底劃清界限，屬于政府職責范圍內的事項嚴禁交由中介服務機構承擔并收費，切實降低企業交易成本。第三，減稅降費是一項系統工程，在政府進行簡政放權、放管結合、優化服務的同時，也要加快金融、土地、物流等領域的配套改革，降低企業的融資、土地和物流成本，以使企業享受到更大的改革紅利。

(五)加快推進稅收法治化進程，確保稅收工作有法可依

黨的十八屆四中全會將“財政稅收”作為“加強重點領域立法”的任務。2015 第十二屆全國人大三次會議通過新修訂的《立法法》，將第 8 條的“稅收基本制度”細化為“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，由此可見，稅收法定將成為今后財稅體制改革的重要任務。稅收法定有利于為進一步推進減稅降費提供長效保障。因此，落實稅收法定原則勢在必行。首先，應加快其他12 個稅種的立法進程，確保所有稅種都有法可依。其次，在稅收要素方面，稅務機關對法律和政策規定的納稅人、稅率、稅率計稅方式、企業的權利和義務都應公開透明，避免稅務機關和納稅人之間出現“信息不對稱”現象。再次，在程序法定方面，壓縮相關職能部門的自由裁量權。根據政府部門“法無授權不可為”的原則嚴格落實對稅務機關的監管和責任制度，減少稅務機關選擇性征稅、隨意性征稅和利用權力進行尋租現象的發生，同時，要保障納稅人的救濟特別是司法救濟的權利，從而實現稅收在立法、執法、司法、守法整個環節的法治化。

五、結語

減稅是中國實行供給側結構性改革的必然選擇，減稅與實現“三去一降一補”存在嚴密的邏輯契合，以減稅推進供給側結構性改革是一項系統工程。我國的減稅降費工作在取得一定成效的基礎上，還需要財政體制、政府職能、考核機制、供給模式、法律法規的多方面配合，才能實現調整經濟結構、優化資源配置、提升經濟增長質量的目標。