理順改革后公路管理機構的職能

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為什么要討論事業單位改革和綜合行政執法改革后公路管理機構的職能這一問題？因為這兩項改革從《公路法》《公路安全保護條例》中得到授權，改革以后公路管理機構的一些職能需要重構。《關于開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》和《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》文件指出，公路管理機構作為事業單位要整體參與到改革中，改革之后公路路政管理的部分行政執法職能，要劃入綜合執法中。顯然，這兩項改革對公路管理機構的職能有著重大的影響。

綜合執法改革對公路管理機構職能的影響

哪些行為屬于行政執法行為？關于這一問題可能會有不同的看法，比如有些人認為審批屬于執法，有些人認為審批許可是管理，不屬執法。類似的問題會存在不同的聲音，容易引起一些爭論。事實上，最終處理問題的方式要以最高等級為依據。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，以下6種行為屬于行政執法行為，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查。所以，行政許可既是管理也是行政執法。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。嚴格執行重大執法決定法制審核制度。

交通運輸部部長李小鵬曾表示，2019年交通運輸綜合行政執法改革、事業單位分類改革、中央與地方財政事權和支出責任劃分改革等重大改革將集中落地實施，重塑行業治理體系。

綜合執法改革究竟要改革哪些行為和執法門類？按照中央改革的方案要求，要將交通系統內公路路政、道路運政、水路運政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質量監督管理等行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執法職能整合，組建交通運輸綜合行政執法隊伍，以交通運輸部門名義實施統一執法。需要注意的是，涉及到公路的主要是公路路政，但也有部分省份的公路管理機構中有公路工程質量監督，公路工程質量監督也要參加改革。另外，路政之間的行政處罰將全部劃歸到行政執法中，需要強調的是，并不是所有與處罰相關的檢查和強制都劃出。

根據改革的要求，重點討論3個問題。

首先是將公路路政執法整合到綜合執法中，但是公路管理機構的養護行政執法沒有被劃歸到綜合執法。國務院在《公路安全保護條例》第七十條中規定，養護作業單位未按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程進行公路養護作業的，由公路管理機構責令改正，并處1萬元以上5萬元以下的罰款。責令改正屬于行政命令，屬于養護監督的執法，沒有參加改革。有些公路管理機構的領導說沒有使用該項職能，但是沒有使用不等于沒有職能。

其次是將行政檢查、行政強制與處罰有關的職能全部剝離，反過來說就是與處罰關聯度低或者沒有關聯的行政檢查、行政強制，沒有被劃到行政執法中。需要注意的是，關聯度低或者沒有直接關聯的行政檢查、行政強制依然存在。

最后是公路管理機構路政執法門類當中行政許可和行政收費的行政執法職能，沒有劃歸到綜合執法中，比如審批的時候收補償費。

改革之后，由于上述3個問題仍然存在，所以公路管理機構在交通運輸綜合執法中保留了部分行政執法職能。

行政許可。另外還要參加事業單位改革再進行討論。

行政收費。賠償費不是行政收費，賠償費是承擔民事責任的方式。

與處罰無關聯的檢查。行政許可后的檢查與處罰關聯度不大或者沒有關聯；公路的路政巡查很難判斷其與處罰的關聯度是高還是低，巡查中發現違規行為要處罰，如果沒有違規行為則不處罰，所以這部分職能依然屬于公路管理機構。

與處罰沒有關聯的行政強制。主要是《行政強制法》規定的公路管理機構必須立即實施代履行等。在《公路安全保護條例》中，對于一些超限、沒有按規定線路走的車輛，實施強制措施扣車但沒有處罰的現象都與處罰沒有關聯。

綜合執法改革后依然保留了部分行政執法權。法律規定，在遇到需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物、當事人不能清除的情況時，行政機關可以立即實施代履行。其次，不在場的事后處罰、不可能實施行政處罰、當時沒有處罰關聯度，此類問題都保留在公路管理機構。

只有強制措施沒有處罰的行政執法。依據《公路安全保護條例》第六十五條，經批準超限運輸的車輛，未按照指定時間、路線和速度行駛的車輛，可以責令改正，但不得扣車。不是所有違規行為都要處罰，有些違規行為只是采取措施，不一定處罰，這就是與處罰沒有關聯性的行政強制。造成公路損害接受調查處理，跟處罰關聯度不是很高。造成路的損壞，不接受調查處理的人和單位，公路部門扣車、扣工具，與處罰關聯度也不是必然的。

事業單位改革對公路管理機構職能的影響

事業單位改革就是要求承擔行政職能的事業單位參加改革，改革重點是履行行政職能。如何判斷哪些是行政職能？依據是中辦、國辦《關于推行各級地方政府工作部門權力清單制度的指導意見》，行政權力簡稱文“9+X”，“9”包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決；“X”屬于其他，所以簡稱“9+X”。

行政許可、行政處罰及行政強制是行政權力也是行政執法，但不是所有的行政權力都是行政執法，比如行政給付、行政確認、行政獎勵、行政裁決等，是行政權力，但不是行政執法。

改革的目標是行政職能由行政機構承擔，公益服務由事業單位承擔，市場經營業務由企業承擔。方法是政事分開、事企分開，在全面清理職能基礎上，完成4項改革任務：

把行政決策、行政許可、行政裁決劃歸政府職能部門，3項行政權力劃到主管部門。

公路原來授予的行政決策權、許可權、裁決權，需要劃到交通主管部門，回歸政府部門。整合行政執法機構統籌執法力量，推進行政執法機構的綜合設置。

公益服務職能在現有從事公益服務事業單位內優化組合、綜合設置。

剝離市場經營業務，積極推進轉企改革，以企業為主體參與市場競爭。這是具體的目標和方法。

按照中央改革文件，事業單位改革的路線圖有兩種。有些事業單位是政府的直屬事業單位，有些事業單位是部門所屬事業單位。不同性質的事業單位，制定的改革方法也不同。這要求當地的公路管理機構，改革之前先判斷清楚事業單位的所屬性質。全國各地情況有差異，有些地方公路管理機構是政府的事業單位，有些地方是部門。甚至有些地方在省內也會有差異，比如省一級的屬于部門所屬事業單位，各地市則屬于政府的直屬事業單位。

政府的事業單位按照改革文件規劃的路線圖，結合大部制，并入行政機構，確有工作需要的，可以保留原來的牌子，確實需要單獨設置的行政機構，原則上在中央規定的機構限額內解決。如果是政府的事業單位和交通主管部門合并，有工作需要可以保留原來的牌子。例如，廣東很多地市的政府直屬事業單位，最后改革方法是將公路局和交通局合并。

部門所屬事業單位的改革辦法是將行政職能劃歸主管部門。原來的事業單位調整為從事公益服務的事業單位，或者并入其他相關事業單位。行政職能劃走，事業單位調整成公益服務的事業單位或者合并。所以，全國各地一看，有些地方合并了，有些地方調整成公益服務事業單位。確實要轉成行政機構的，原則上并入主管部門的內設機構。按照這一路線，原來江蘇省交通運輸廳所屬的運管局，改成廳內局、內設局，將不再對外。

中編辦和交通運輸部發布的文件中，明確了哪些行政管理領域要參加到事業單位改革。文件提出路政管理、道路運政、港航海事當中的行政許可、行政裁決劃歸到交通主管部門。另外，要求保留的事業單位，不能用委辦局稱謂，名稱中不可有“管理”字樣，不能稱“局”，提出以“中心”命名，故有些地方命名為“事務中心”“事業中心”。但也有一些地方認為，可以繼續保留“管理”二字，稱管理中心、管理服務中心。還有一些地方保留了“局”，改稱公路局。

2019年交通運輸部將再取消下放一批行政許可事項；清理整合和規范各類認證、評估、檢查、檢測等中介服務事項；加快構建以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、重點監管為補充、信用監管為核心的新型監管機制。

2018年出臺的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，要全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關系，實現政事分開，不再設立承擔行政職能的事業單位。同時，要加大從事經營活動事業單位改革力度，推進事企分開。

目前，事業單位主動要求改為企業的，多數原因都是市場競爭能力強，但是事業單位工資受限，所以積極要求改企業。一些市場競爭能力低的單位，則趨向保留事業單位的性質。

關于區分實施公益類事業單位改革，最新文件中提到：“區分情況實施公益類事業單位改革，面向社會提供公益服務的事業單位，理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制；主要為機關提供支持保障的事業單位”。其中，公益類事業單位被劃分成兩種：一種是面向社會提供公益服務的事業單位；另外一種是主要為機關提供支持保障的事業單位。這兩種類型的改革方向與過去一致，管辦分離、強化公益屬性、破除逐利機制。

為機關提供保障的事業單位，提供的方案、方法叫優化職能和人員結構，同機關統籌管理，是指職能和人員跟機關統籌不再嚴格劃分。

困擾改革的若干問題

公路管理機構的面向社會提供的公益服務職能，包括公路建設、公路養護、公路運營。

行政許可劃歸到交通運輸主管部門，但劃歸以后，行政許可后的監督檢查主管部門無力承擔。改革行政職能劃歸主管部門之后，多數地方不增加行政編制或只增加一兩個。這樣大量的審批回到主管部門很難適應。有的試點省僅超限審批一項，全年有16000起，劃到省交通運輸廳以后，廳里僅增加一個人。一個人如何處理16000起審批業務，這就會導致改革以后的大量工作無人承擔。

行政裁決劃歸到主管部門，但是裁決前的審查、裁決后的監督檢查，主管部門沒有人力物力承擔。

行政處罰和處罰有關的強制檢查劃歸到綜合執法，還保留了一些行政權力行為，需要進一步梳理。事業單位改革以后，公路管理機構尚保留了部分行政職能，包括公路登記、行政協商、行政劃定、行政確認、公路綠化代為補種、行政清除、行政命令、行政認定等。

中央認真研究后提出，公路管理機構將來的職能是為機關提供支持保障的事業單位。那么，哪些將成為公路管理機構為機關提供支持保障的職能和機構呢？行政許可劃歸主管部門以后，可能蓋章是主管部門，但許可前的審批、審查，許可后的監督審查，依然由公路管理機構承擔。就目前實際情況來看，是“事”由管理機構干，“章”由主管部門蓋。事實上，這樣也是為機關提供支持保障。下一步職能清楚以后，還要繼續解決這些職能和人員結構同機關的統籌管理。

此外，還需分析有哪些公益服務職能、項目建設法人職能、具體養護職能、公路運營、路網服務，這些既不屬于行政權力也不屬于行政執法，屬于公共服務。值得注意的是，兩項改革以后，由《公路法》《公路安全保護條例》授權的公路管理機構主要職能有：保留了部分行政執法職能；保留了部分行政權力職能；為新增加的機關提供支持保障職能；提供面向社會的公共服務職能。