生活垃圾焚燒發電PPP項目政府操作方案解析

摘要：采用PPP模式建設垃圾焚燒發電項目成為政府處理生活垃圾的有效途徑。從縣市級政府角度出發，分析推進項目過程中存在的問題，探討項目操作的規范流程、注意事項，提出政府方的操作方案，為政府優化流程、加強監管提供參考。

關鍵詞：垃圾焚燒發電PPP融資

垃圾焚燒發電通過“焚燒、發電、廢渣制磚、余熱利用”等工藝，可以使垃圾容積減少約90%，重量減少70%以上，有利于實現垃圾的“減量化、無害化、資源化”處理，是現階段推行的主要方式。財政部等四部委《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》中要求：“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。”財政部、住建部、農業部、環保部關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知[Z].2017-7-1政府通過采用PPP（政府和社會資本合作模式），建設垃圾焚燒發電項目，有利于優化各方分工，使政府方更加專注于服務價格及質量規范的制定和監管，社會資本方更專注于基礎設施的建設與提供，與此同時，也促進了投資主體的多元化，拓寬了政府融資渠道，緩解了財政壓力，又優化了項目風險分配，利于政府利用社會資本方專業的施工、管理及技術優勢，提高基礎設施服務效率。

一、項目運作的模式選擇和操作規范

（一）項目運作的模式選擇

PPP運作模式主要包括外包、特許經營、私有化等三大類，而特許經營類是目前垃圾焚燒發電項目最常見的一類模式，其又可細分為BOT、BTO、TOT等操作方式。在這一模式下，政府通過公開招標選擇社會資本方，簽訂特許經營協議，明確雙方權利、義務及風險分配方式，約定投資、建設、運營、利潤獲取方式等事項。特許經營權有效期一般為25-30年，在此期間，社會資本方負責項目投資融資、建設、運營，通過使用者付費的方式，向公眾收取相關費用，通過發電入網，獲取電費。政府合理確定收費標準并提供資金補助。特許經營期滿后，經驗收合格后，社會資本方把設施無償移交給政府授權部門。近年來，生活垃圾焚燒發電PPP項目，大多采取特許經營類的BOT操作方式，本文主要介紹此類模式。

（二）項目操作的規范流程

該類項目的主要操作流程如下：成立領導小組，指定實施機構;實施機構公開招標PPP項目咨詢機構，委托咨詢機構編制可研等文件并取得批復;財政局組織項目物有所值評價、項目財政承受能力評價、實施方案（“兩評一案”）評審，上報市政府;市政府確定項目規模、技術方案等關鍵要素，批準項目實施方案;實施機構公開招標社會資本方，確定特許經營權協議文本;社會資本方設立項目公司，與實施機構簽訂特許經營權協議，與相關部門簽訂垃圾供應及運輸、污水處理、購電等相關協議，對審批手續進行業主變更;項目公司組織投資融資，組織勘察設計、施工、設備采購及安裝、調試等，保障項目投產運營;城管局、生態環境局、財政局等部門，對項目公司運營、污染物排放標準、資金使用等情況，進行協同監管，組織進行績效評價，支付相關費用及補貼;特許經營期結束，經驗收合格，項目公司將項目轉移給政府授權部門或公司。

二、項目運作中存在的問題及原因

（一）缺乏統籌管理，項目實施效率較低

垃圾焚燒發電項目建設前期缺乏一個綜合部門的統籌協調，導致部門間推諉扯皮現象時有發生。由于涉及部門眾多、流程復雜，導致審批周期較長;運營期由于部門多頭管理，導致垃圾處理費等收取與撥付不及時。北京六里屯、江蘇吳江、廣州番禺、天津雙港等垃圾焚燒發電項目，由于選址決策不合理、征求公眾意見不充分等原因，遭群眾抵制而緩建、停建，甚至取消。

（二）方案選擇不當，造成嚴重浪費

東莞市區垃圾焚燒、東莞市橫瀝垃圾焚燒一期等項目由于技術方案選擇不合理，只得將原來的循環流化床焚燒爐整體拆除，更換為機械爐排焚燒爐，造成投資巨大浪費。安徽蕪湖、黃石黃金山、荊州集美、吉林四平、襄陽等垃圾焚燒發電項目，由于項目數據測算失誤等因素，導致垃圾實際供應量與測算量差距較大，設備閑置，項目運營難以為繼。

（三）操作管理不善，存在安全隱患

安徽安慶、廣州李坑、福建安溪、上海江橋等垃圾焚燒發電項目，由于管理不善造成爆炸等安全生產事故。深圳南山、武漢長山口、福建晉江等垃圾焚燒發電項目，煙氣、廢渣、滲濾液等處理不達標，造成重大環境污染。昆明五華等多數垃圾焚燒發電廠，都曾出現過污水處理等市政配套設施不完善、垃圾處理費與上網電價難以達成一致、缺乏收費調整機制、補貼撥付不及時、運營成本超支、融資利率過高、投資者經營能力不足發生變更等問題，嚴重影響了項目的正常運營。

三、生活垃圾焚燒發電PPP項目政府操作方案

（一）完善組織領導機制，決定項目核心事項

市政府組織相關部門對項目初步論證，成立市政府垃圾焚燒發電PPP項目領導小組作為重大事項決策和協調機構，主要職責包括明確實施機構、確定咨詢機構和社會資本方招標方案、議定項目選址、確定焚燒爐技術方案及污染物排放標準、批準實施方案、審定特許經營權協議等重大事項。市政府垃圾焚燒發電PPP項目領導小組，市長任組長，常務及主管副市長任副組長，市城管局、財政局、發改局、生態環境局、住建局、自然資源局、行政審批局、市場監管局、商務局、工信局、司法局、應急管理局、水務局等部門領導為成員，辦公室設在市城管局。

（二）確定實施機構職責，牽頭協調統一調度

明確城管局為實施機構，總牽頭負責項目申報、可行性論證、社會資本方招標、監管、移交等工作，協調推進項目相關事宜。主要職責為：公開招標咨詢機構，委托編制可研等系列前期文件，簽訂委托咨詢合同，支付相關費用（后期將咨詢費用計入項目公司的前期費用）。暫代業主，推進選址、可研立項、環評等審批工作（待項目公司成立后，依據相關文件進行業主變更）。公開招標選擇知名專業公司作為社會資本方，代表市政府開展談判，確定特許經營權協議。與項目公司簽訂特許經營協議，協助辦理項目相關手續。根據合同約定，協同財政局、生態環境局等部門，進行監管，監督項目公司履行合同義務。在運營期滿后，組織聯合驗收，接管項目。

（三）公開招標咨詢公司，保障項目科學決策

數據測算的精確性與技術方案的合理性是項目成功實施、科學決策的基礎。垃圾種類及成分、含水率、灰渣的平均含量、垃圾低位的平均熱值、滲濾液含量、估算垃圾總量等關鍵數據，對項目規模及設備選型、施工工藝、垃圾清運車型選擇有決定意義。而垃圾焚燒爐的技術方案選擇除了上述數據的影響，還涉及設備價格、配套設備選擇、維護價格、日處理能力、垃圾處理成本、焚燒效率、有害氣體產生量、年有效運行時間等諸多因素。這直接影響項目建設的經濟性、安全性，而這些都需要咨詢機構的專業能力來保證。因此，應公開招標知名公司，實行全過程專家咨詢。使咨詢公司充分參與到各個流程，協助編制項目可行性研究報告、“兩評一案”等基礎文件;幫助實施社會資本方招標;協助進行財務、合同、特許經營權協議等談判，完善修改相關文件。通過咨詢公司操作的專業性，保證數據測算合理、技術方案先進可行、合同制定愈加完善，促進政府決策更加科學有效。

（四）公開招標社會資本，保證項目專業實施

在招標文件上從資質、歷史業績、技術方案、排放標準、資信、財務等方面進行資格預審，保證投標人的專業性。由專家評審小組結合歷史業績、技術方案先進性、報價情況等評標細則進行評審，確定前三名社會資本方。政府方項目領導小組依次就建設合同內容中可變更條款與其進行談判磋商，確定中標人。與之同時，充分利用公開招標等競爭機制，吸引固廢處理龍頭企業光大國際、盛運股份、首創環境、中國天楹、三峰環境、中國節能環保等知名公司參與投標，保障中標社會資本方投資運營的專業性，從而利用企業在核心技術、核心設備及焚燒發電行業施工管理的優勢，降低項目建設成本，保障項目專業運營，順利實施。

（五）仔細斟酌協議內容，抓好合同貫徹落實

特許經營權協議，明確了政府方和項目公司的權益、風險分配等權利義務關系，是項目融資、建設和運營的核心文件。其中，對于垃圾處理費、上網電價、政府補貼等關鍵性要素，應經過論證等公開程序保障其合理性。垃圾焚燒發電PPP項目政府多以可行性缺口補助的方式按垃圾處理量，對項目公司進行補貼。一般來說，政府方會設置垃圾保底處理量，低于保底量時按照保底量支付補貼;高于保底量則啟動超額調價機制，依據垃圾處理量的區間對補貼單價按比例進行調整。如果處理量連續長時間低于保底量，雙方協商啟動調量補償機制并降低保底量，參照績效考核情況進行補貼，保障項目運營。垃圾焚燒發電PPP項目的準公益屬性，使得項目利潤率較低、運營期限較長，項目公司需依靠補貼才能保障項目正常運營。因此，政府和社會資本方應勠力同心相互配合，提高依法依合同履約意識，及時支付相關費用及補貼，共同推進項目建設運營中的問題解決，保證項目穩定運營。

（六）明確部門職責分工，優化審批強化監管

生態環境局嚴把環保關口，確保項目擬選址遠離環境敏感區，會同各部門確定污染物（煙氣、滲濾液、廢水、殘渣、飛灰、惡臭和噪聲等）的環保標準，加強建設、運營期間污染物排放的監測與監督等。財政局嚴把PPP項目準入及資金撥付關口，組織“兩評一案”的專家論證協助政府采購，制定跨年度財政支出計劃，確定特許經營期間補貼付費的方式、評估支付時間等關鍵合同要件。自然資源局、住建局、發改局、水務局、電力局等部門協助進行用地、規劃、可研、用水、用電等方面的政策指導和審批，做好服務工作。各部門應協調聯動并聯審批，嚴格壓縮要件材料，實行容缺承諾制，進一步精簡審批事項、精簡審批時間、優化審批流程。推行“預約服務”“不見面審批”，打造高質量營商環境，使企業“最多跑一次”，確保項目審批提速提效，力促項目早日落地開工。

（七）正確引導群眾參與，充分發揮社會效益

生活垃圾發電項目的選址及技術可靠性是群眾關心的首要問題。項目選址在保障環境防護距離的情況下應遠離居民區、學校等敏感目標，以防止發生意外，對周邊人員造成健康危害;應避免因運輸距離過遠導致垃圾轉運費用增加。還應考慮到城市未來發展規模，防止剛建成不久就得異地選址重建。垃圾焚燒發電技術的可靠性在加大宣傳力度充分保障群眾知情權的同時，組織居民代表參觀技術成熟可靠的項目并進行考察論證，明確廢水、尾氣、滲濾液、固體廢棄物的處理標準，建立實時監測系統，公開檢測數據，消除疑慮，爭取公眾支持。同時，引導群眾自覺進行垃圾分類提升回收質量，降低處理成本提高處理效率，保證項目穩定運行，發揮節能減排的社會效益。

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[5]財政部，住建部，農業部，環保部關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知[Z].2017-7-1

（楊濤，河北省黃驊市發展和改革局）