農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系評(píng)述與探析

唐富強(qiáng) 劉靈輝

摘要：農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體主要有集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，兩者分別享有土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，然而集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是模糊不清的。通過引入“永續(xù)承包權(quán)”這一概念，厘清集體和農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和界限，對(duì)農(nóng)戶與戶內(nèi)成員的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系也進(jìn)行了總結(jié)和梳理，對(duì)土地承包關(guān)系“長久不變”下集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的相關(guān)問題進(jìn)行了探析。

關(guān)鍵詞：土地所有權(quán)土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系永續(xù)承包權(quán)

一、農(nóng)村集體與農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系概述

建國以來，中國農(nóng)村土地經(jīng)歷了從新中國成立初期的國家有限管制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，到人民公社時(shí)代的國家全面管制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，再到改革開放后的以家庭為單位的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)這三種不同的產(chǎn)權(quán)管制狀態(tài)[1]。根本而言，土地產(chǎn)權(quán)制度就是用來明確土地所有權(quán)和使用權(quán)兩者的關(guān)系的，而且其他的規(guī)定都是圍繞這個(gè)內(nèi)容展開，其根本目標(biāo)是通過對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行合理規(guī)劃，是土地價(jià)值最大化[2]。目前，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，即集體經(jīng)濟(jì)組織擁有所有權(quán)，而農(nóng)民可以承包租賃享受使用權(quán)。參考土地權(quán)利的演變規(guī)律我們可以發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)的權(quán)能有縮小和減弱的趨勢(shì)，而農(nóng)戶的土地使用權(quán)在逐步增加，比方說當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)性、流轉(zhuǎn)收益的獨(dú)占性以及承包期內(nèi)權(quán)利的排他性等，都是土地所有權(quán)向土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡。從宏觀法律上講，集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是相對(duì)比較清晰的，而存在爭議和模糊地帶的主要是農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織的土地產(chǎn)權(quán)為何種關(guān)系？同時(shí)，更為微觀的集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)戶內(nèi)部的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何運(yùn)行？目前，這類問題都需要開展詳細(xì)、深入的研究和制度設(shè)計(jì)。宏觀制度的科學(xué)、有效運(yùn)作有賴于微觀制度的設(shè)計(jì)和合理搭配，否則執(zhí)行中會(huì)不可避免的造成偏差，從而增強(qiáng)制度的不確定性。所以本文通過對(duì)集體和農(nóng)戶之間產(chǎn)權(quán)分配問題進(jìn)行系統(tǒng)分析和研究，找出當(dāng)前我國土地的各項(xiàng)權(quán)能的最優(yōu)分配方案，在降低因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)模糊帶來的外部性搭便車等不良現(xiàn)象的同時(shí)，期望對(duì)我國完善土地制度提供參考和借鑒[3]。

二、集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系觀點(diǎn)評(píng)述

當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)理論還沒有對(duì)集體和農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一而明確的解釋，縱觀眾多學(xué)者和專家的相關(guān)研究資料，筆者認(rèn)為有四種不同的觀點(diǎn)，即集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營;共同共有或按份共有;總有和新型總有;個(gè)人化、法人化相結(jié)合。這些觀點(diǎn)的科學(xué)性還值得商榷。

（一）集體所有，農(nóng)戶承包

集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營中土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)戶以家庭為單位享有承包經(jīng)營的權(quán)利，這也是我國憲法規(guī)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基本土地制度。由于它擁有國家法律賦予的基本土地制度的地位，所以是絕大多數(shù)專家的觀點(diǎn)，即農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民家庭所有[4]。

“集體所有，農(nóng)戶承包”的觀點(diǎn)是依據(jù)現(xiàn)行土地法律政策提出的，具有其科學(xué)性和合理性，但是該觀點(diǎn)在界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面不夠深入透徹，主要包括以下五個(gè)方面：第一，農(nóng)戶成員資格的認(rèn)定問題;第二，承包經(jīng)營權(quán)和成員資格的關(guān)系問題;第三，承包期限的有限性與農(nóng)戶對(duì)承包地的長期依賴應(yīng)該如何解決。第四，農(nóng)民在承包期滿后，是續(xù)租還是放棄。第五，農(nóng)民與家庭其他成員的土地經(jīng)營權(quán)分配問題。當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行的學(xué)術(shù)研究只在現(xiàn)有法律規(guī)定的范疇時(shí)，就很難認(rèn)識(shí)到法律政策過于宏觀所造成的實(shí)施障礙，對(duì)農(nóng)村土地制度的研究自然是存在片面性的，存在理論與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的問題。這種情況一方面不利于我們對(duì)集體與農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行明確定位和界定，另一方面也不利于我們準(zhǔn)確找到其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理。

（二）按份共有和共同共有

一些學(xué)者對(duì)集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的問題有按份共有和共同共有兩種不同的觀點(diǎn)。周誠[5]通過研究指出我國現(xiàn)行的土地制度其實(shí)就是土地共有制，即農(nóng)村戶口的居民等額享有土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。韓俊[6]則指出在當(dāng)前的農(nóng)村土地制度中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的每一個(gè)成員按單位個(gè)人平均分配所有土地的所有權(quán)。許奕平[7]與他的觀點(diǎn)一樣，持按份共有的觀點(diǎn)。而柳琳[8]認(rèn)為是共同共有，她認(rèn)為當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有成員共同享有經(jīng)營使用土地的權(quán)利，就是共同共有的直接表現(xiàn)。而且她還指出集體所有制就是一種公有制，是由若干勞動(dòng)者組成的群體共同享有的[9]，因?yàn)檫@個(gè)制度下的土地所有權(quán)也是集團(tuán)組織內(nèi)所有成員共有的[10]。

按份共有制度中各農(nóng)戶對(duì)自己的土地所有權(quán)可以自主分配和流轉(zhuǎn)，即可以轉(zhuǎn)讓給他人和當(dāng)作財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押等。這也就是說這種模式可以增加農(nóng)村土地私有化的程度[11]，當(dāng)一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員越來越少，土地私有化就在不斷上漲。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，各個(gè)成員不存在按照份額對(duì)集體土地享有所有權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，如果農(nóng)民轉(zhuǎn)成城市戶口就從原來集體經(jīng)濟(jì)組織脫離出來，但其原來的土地份額并不能隨之轉(zhuǎn)出。這樣我們可以得出集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不是按份共有的。所謂共同共有就是集體經(jīng)濟(jì)組織中的所有成員不按份額共同享有土地相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將集體所有的土地按戶平均分配，因此兩者有本質(zhì)區(qū)別。另外，集體組織與單位農(nóng)戶或農(nóng)戶和農(nóng)戶都是相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單位，不存在共同共有所要求的各共有人對(duì)共同債務(wù)對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任的特點(diǎn)，因此我們可以得出我國當(dāng)前農(nóng)村土地體制也不是共同共有制。而且按份共有和共同共有都很可能成為土地私有化發(fā)展的溫床，給我國的土地管理帶來很多不確定的因素[12]，不利于我國土地公有制的發(fā)展和完善。

（三）總有和新型總有

所謂土地總有就是將土地的經(jīng)營使用權(quán)以家庭為單位合理分配，而集體組織保留對(duì)土地的管領(lǐng)和處分權(quán)[13]。團(tuán)體成員身份的前提條件是享有土地經(jīng)營獲利權(quán)，這個(gè)權(quán)利必須要是集體的合格成員，如果該身份消失，相應(yīng)的權(quán)利也會(huì)被取消。而且集體的所有成員對(duì)集體的土地財(cái)產(chǎn)并不能根據(jù)份額進(jìn)行分割、繼承和轉(zhuǎn)讓，該財(cái)產(chǎn)是共有的、不可分割的整體[14]，因此土地總有制就是集體處分權(quán)和成員經(jīng)營使用權(quán)的總和，團(tuán)體色彩比較多。而我國當(dāng)前推行農(nóng)村土地制度與之有很多相似的地方，眾多學(xué)者和專家研究我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬問題主要以它為理論支撐和依據(jù)。渠濤[15]也曾指出我國的傳統(tǒng)民法就對(duì)土地總有制進(jìn)行了合理的解釋，其規(guī)定最符合我國當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬形式。另外，還有一些學(xué)者認(rèn)為我國當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制不是簡單的總有制，具有很大比例的總有成分，但又具有土地總有制沒有的全新的產(chǎn)權(quán)歸屬特點(diǎn)，可以命名為新型總有[16]。這種制度模式下的土地產(chǎn)權(quán)不再是各種權(quán)利和義務(wù)的簡單組合，而是集體對(duì)土地這個(gè)特殊財(cái)產(chǎn)進(jìn)行重組再合理分配到所有成員。而且它強(qiáng)調(diào)所有成員都以獨(dú)立自然人的特殊形式共同享有土地的所有權(quán)。